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중국의 새로운 외교...김보정 연구원

운영자 2003.12.12 02:15 조회 수 : 2607 추천:273

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중국의 새로운 외교...김보정 연구원

이 글은 "포린어페어즈"지에 실린 글입니다. 요지는 미국학자의 입장에서 중국의 외교적변화를 평가하고 중국의 부상에 따른 미국정부의 대책수립을 촉구하는 것인데, 지리적 인접국으로서 중국의 변화가 우리에게 미칠 직/간접적 영향을 생각할 때 우리도 들어볼 필요가 있다고 생각해서 올려봅니다.


더 이상은 피해자가 아니다


올 여름, 북한 핵 위기가 고조되면서, 대부분의 관심은 워싱턴과 평양에 초점이 맞춰졌다. 제3의 주자, 베이징에 관심을 가진 사람들은 많지 않았다. 외교적인 문제에 오래 속내를 드러내지 않는 중국은 대북 원유선적의 중단, 고위 특사의 평양파견, 북-중 국경으로의 군대 배치 등 북핵 문제에 적극적으로 끼어들기 시작했다. 4월의 3자 회담을 주선한 것도 중국이었다. 그리고 그 이후 중국은 압력을 가하는걸 중단한적이 없다. 올 여름, 중국은 “비즈니스”상의 분쟁으로 북한 배를 억류했고, 외교부부장인 다이 빙궈는 제2차 회담을 위해 평양과 워싱턴을 오갔다.



총체적으로, 이런 중국의 이니셔티브는 십여 년간 한반도 핵 문제에 대해 책임을 회피하던 중국이 수동성으로부터 뚜렷이 이탈하고 있음을 나타냈다. 그리고 이런 움직임은 여전히 불명확하기는 하지만, 더 큰 변화를 알리는 것이기도 하다. 즉, 국제무대에서 중국이 적극적 역할을 모색하기 시작했다는 것이다. 중국은 지역 및 세계적 문제에 대해서 대결적이기보다는 정교하며, 자신만만하며, 때로는, 건설적인 접근법을 취해왔다. 십년 전과는 대조적으로, 세계최대 인구대국은 국제체제 내에서 주로 행동한다.중국은 현재 국제 기구, 규칙, 규범들을 자국 국익 증진의 수단으로 받아들이고 있다.



변화의 증거는 많다. 1990년대 중반부터, 중국은 양자관계의 수와 깊이를 확장했으며, 다양한 무역 및 안보 협약에 가입했고, 주요 다자 기구에서 참여를 심화했고, 국제 안보문제 해결을 도왔다. 외교정책 결정과정은 개인이 결정하기 보다 점차 제도화되었고, 중국 외교관들은 자국의 목표를 명료화 하는데 있어 좀 더 정교해졌다. 더 넓게는, 중국 외교정책 당국이 중국을 마오 제동과 뎅 샤오핑 시대의 피해자적인 개도국이 아닌, 다양한 이해와 책임감을 갖고 있는 신흥 강국으로 보고 있다.



물론, 모두가 이런 평가에 동의하는 것은 아니다. 많은 전략가들과 중국학자들은 중국 지도부가 여전히 세계 정세에 대해 수동적 접근을 취하고 있는 예로 최근 이라크 전쟁에서 중국의 제한적 개입을 지적하고 있다. 이런 시각에 의하면, 중국은 여전히 해외에서의 최소개입과 도덕적 우위를 견지하면서 기타 주요 강국들 틈새를 파고 듦으로써, 국익을 극대화 하고 있다고 한다. 하지만, 이들 비판가들 은 부인할 수 없는 현실을 무시한다. 지난 십년 동안, 중국의 외교정책은 중국 역사상 어느 때보다 민첩하며 개입적이었다는 것이다.



변화가 느리고 미묘했을지도 모른다. 하지만, 변화의 중요성은 크다. 그리고 변화가 내포하는 것은 중국의 대미(對美) 및 국제사회와의 관계에 중요할 수 있다는 것이다. 중국은 지금 보편적인 국제적 규칙들 및 제도 대부분을 받아들이고 있다. 중국은 또한 외교적 게임에 있어 더 능력 있고 숙련된 선수가 되어 가고 있다. 협력할 기회가 있으면, 중국정부는 과거보다 더 많은 것을 가지고 협상에 임한다. 그러나 이런 발전은 또한 미국 정책 입안자들이 놓쳐서는 안될 다른 결과를 가져 올 수도 있다. 즉, 중국이 자국의 영향력을 확대하고, 외교를 세련되게 하면서, 설령 미국의 이익과 충돌한다 해도 중국은 자국의 이익을 보호할 수 있다는 것이다.


개입하는 중국



어떤 의미에서는, 중국 외교정책의 진화는 수십년 전 시작된 것이다. 최고 지도자로서, 뎅 샤오핑은 1970년대 말 “개혁 개방”운동에 착수함으로써 중국의 첫번째 주요한 외교적 변혁을 시작했다. 뎅 이전, 마오 는 국제 체제의 규칙들을 거부했고, 무너뜨리려 했으며, 대신 혁명을 통한 변화를 추구했다. 마오 의 외교정책은 과장된 언사, 초강대국(미국과 소련)에 대한 강한 반대, 개발도상국들과의 긴밀한 연대, 국제 기구에서 상대적인 고립과 경제적 독재로 악명 높았다.



뎅 은 중국을 반대방향으로 이끌었다. 국내에서의 경제적 현대화를 촉진하려고, 그는 국제사회와의 교류를 진흥 시켰다. 중국은 정부간, 비정부간 기구,특히 재정적 기구에서 참여를 늘림으로써, 국제적 평판을 높였고, 점차 마오 시절의 고립으로부터 벗어나기 시작했다.



뎅 의 변혁은 부분적이었고, 국제사회에서의 중국의 참여 역시 그의 재임기간 중 대폭 확대된 것은 아니었다. 사실, 중국정부는 강국에 따르는 책임감과 의무감을 받아들이지 않고 권리 및 특권을 추구했다. 이런 역학은 유엔과 같은 정부간 기구에서 특히 두드러졌다. 뎅 집권하의 외교정책 형성 역시 고도로 집권화 되어 있었고, 중국 외교관들은 훈련이 덜 되고, 경험이 없었다. 더 나쁜 것은, 중국의 실제 정책 내용 자체가 접근불가능 했고 모호했다는 것이다.



오늘날은 대조적으로, 상황이 극적으로 개선되었다. 양자관계, 다자 기구, 안보 문제에 관한 중국의 접근은 새로운 유연성 및 정교성을 반영하는 것이다. 변화는 중국의 지도자들이 천안문 사태 이후의 고립으로부터 벗어나, 이미지를 재구축하고, 중국의 경제적 이익을 보호, 증진하며, 자국 안보를 강화하려는 것을 나타낸다. 또한, 이런 변화는 전세계에서 미국의 영향력에 대한 방어책을 구축하려는 시도인 것도 보여준다.



가장 최근의 변화는 1990년대 초, 중국정부가 쌍무적 유대를 확장하면서 시작되었다. 1988년과 1994년 사이에, 중국은 구 소련의 공화국들을 비롯해 18개국과 관계를 정상화하거나 외교관계를 수립했다. 그리고, 1990년대에는, 미국의 지역 동맹체제를 상쇄하고, 경제적 안보적 조절을 위해 다양한 수위의 “파트너십”을 맺기 시작했다. 이런 과정의 절정은 중국이 2001년 러시아와 체결한 선린 우호친선 협력 조약이었다.



이 기간중, 중국정부는 뎅 이 항상 중국을 강제하거나 응징하는데 사용될 수 있다고 두려워해서 다자 기구를 기피하던 예전의 모습에서 벗어나기 시작했다. 중국 지도부는 이런 기구들이 중국의 무역 및 안보이익을 증진하고 미국의 영향력을 제한할 수 있다는 걸 인식하기 시작했다. 그래서, 1990년대 후반부터 중국은 동남아국가연합(ASEAN)에 개입하기 시작했다. 1995년, 중국정부는 아세안 고위관리 들과 연례 회담을 갖기 시작했다. 2년 뒤, 중국은 아세안 국가들과 중국, 일본, 한국의 연례 회담의 장인 “아세안+3”의 출범을 도왔다. 그 다음은 “아세안+1”로서, 대개 중국 총리가 이끄는 중국과 아세안 국가들간의 연례회담이 시작되었다. 중국은 2001년 상하이에서 제9차 정상회담을 개최하면서 아태경제협력체(APEC)의 참여도 심화하였다.



한편, 중앙아시아에서는 중국이 그 지역의 첫 다자 그룹인 상하이 협력기구의 출범을 주도했다. 장기간의 국경분쟁을 해결하고, 국경의 비무장화를 위해 설립된 기구는 현재 지역의 무역 및 대테러 협력을 강조하고 있다.



중국은 또한 유럽과의 관계 개선에도 관심을 갖기 시작했다. 1996년, 중국은 2년마다 정상회담을 갖고 매년 각료급 회담을 갖는 아시아 유럽 회의(Asia-Europe Meeting)의 창설 멤버였다. 2년 뒤, 중국과 유럽연합은 연례 정치 대화를 시작했다. 가장 극적인 것은, 중국이 작년 말 처음으로 북대서양조약기구에 접근했다는 것이다. 일련의 대화를 시작하자는 중국의 제안은 대단한 것이 아닐 수도 있지만, 미국주도의 동맹을 비난한 중국의 전통으로부터 이탈한다는 것을 나타내기도 한다. 아직까지는, 이런 제스처를 중국이 집단안보를 받아들이기 시작했다는 것으로 해석해서는 안된다. 왜냐하면 나토의 중앙아시아 개입을 둘러싼 미국과 유럽의 입장차이를 교묘히 악용하고 모니터 하는데 사용될 수 있기 때문이다.



1990년대에, 중국은 역사적으로 이웃국가와의 긴장의 원인이 된 일련의 국경 분쟁을 해결하려고 했다. 1991년부터, 중국은 카자흐스탄, 키르기즈스탄, 라오스, 러시아, 타지키스탄 및 베트남과의 경계 분쟁을 해결했으며, 이 과정에서 때로는 덜 유리한 조항이 있음에도 문제를 해결했다. 사실, 이런 대부분의 협약에서, 중국은 분쟁지대의 50퍼센트 미만을 돌려 받았는데, 예를 들면, 타지키스탄이 소련으로부터 승계 받았다고 하는 파미르 산맥을 둘러싼 분쟁에서는 중국은 2만8천 평방킬로미터의 분쟁지역 중 1천 평방미터만 받기로 했다.



중국의 오랜 숙적중 하나인 인도와의 관계도 개선되었다(양국은 1962년 국경 문제로 전쟁을 했었다.) 비록 양측이 공식적으로 차이를 좁힐 수는 없는 상태라 하더라도, 양측의 국경분쟁으로 인한 긴장은 극적으로 감소했는데, 1990년대에 조인된 군 감축 조약 및 신뢰구축 덕택이었다. 유사한 조약이 러시아 및 중앙 아시아 국가들과도 체결되었다. 그 결과, 중국의 국경은 전에 없이 안정되었다.



중국정부는 파라슬, 스프래틀리, 센카쿠 열도로 불리는 섬들을 둘러싼 공해상 영토분쟁 해결에 있어서도 실용적 접근을 택했다. 비록 중국이 여전히 그 섬들이 자국 영토라는 주장을 하고 있지만, 국제법에 기초하여 분쟁을 평화적으로 해결하겠다고 계속해서 다짐을 하고 있다. 4년간의 협상 끝에, 동남아국가연합과 중국은 2002년 영토분쟁등과 관련된 처리 절차에 관한 선언문에 서명을 하였다. 흥미로운 것은, 최종 문서에 포함된 것이 대부분 아세안 측의 초안이었고 중국의 초안은 별로 포함된 것이 없다는 것이다.



더 놀라운 것은, 중국이 미국이 주요 역할을 하는 안보 관련 포럼 등에서 주도권을 쥐기 시작했다는 것이다. 2003년 아세안 정상회담에서, 중국은 새로운 안보 메커니즘의 창설을 제의했다. 아세안 의 안보 토론의 장인 아세안 지역 포럼의 전례법규(rubric)하에서, 중국의 리자오싱 외교부장은 아시아 각국 군대간 대화 증진을 위해 회의를 만들자고 제안했다. 이런 제안은 군사 문제는 고사하고, 아세안과의 안보 토론도 꺼려했던 10년 전의 중국입장과는 완전히 다른 것을 보여준다.



한편, 중국은 유엔 안전보장이사회에도 적극 개입하고 있다. 1990년대 중반까지, 중국은 군사력 사용을 승인하는 유엔 헌장 7장과 관련된 이사회 결의안에는 기권함으로써, 관련 결의안이 내포하는 주권의 침해에 반대한다는 것을 나타냈다. 하지만, 근년에는 중국정부가 이런 조치를 지지하기 시작했다. 한 예로, 2002년 11월, 중국은 이라크 무기 사찰에 관한 결의안 1441호에 찬성했으며, 이것은 1971년 중국이 유엔에 가입한 이래 헌장7장 관련 조치를 지지한 얼마 안 되는 사례 중 하나였다. 중국은 또한 평화유지 작전에서도 참여를 확대하고 있다.



중국이 세계적 군비통제 및 비확산 문제에 관심을 갖고 개입하는 것도 똑같이 중요한 변화를 거쳤다. 1980년대, 중국정부는 군비통제 및 비확산을 미국과 소련의 책임으로 보았으며, 중국의 영향력을 제한하려는 시도로 생각했다. 그러나 그 이후, 중국은 수개의 군비통제 및 비확산 협약을 비준했으며, 이중에는 핵확산금지조약 및 화학무기금지협정도 포함되었다. 중국은 또한 미사일 기술 통제체제의 기본적 원칙에 충실하기로 동의했다. 그리고 핵탄두 현대화 노력에 직결된 실험을 계속하지만, 1996년 포괄적핵실험금지조약에 서명했다.



마지막으로, 중국이 비록 계속해서 소수국가(파키스탄과 이란 같은)에 우려되는 공유(dual-use)지원을 하고 있지만, 민감한 무기 관련 품목은 감소하고 축소되었다. 1990년대 후반기에, 중국 정부는 수출 관리를 통해서, 비확산 약속을 제도화하기 시작했고, 이런 경향은 최근까지 이어지고 있다. 더구나, 군비통제 및 비확산 연구, 정책결정에 관여하는 관리,과학자,장교와 학자들의 집단이 확장되면서 고위층들이 이런 이슈들이 국가의 전반적인 외교정책 및 안보에 끼치는 중요성에 민감해지게 되었다.



일시적인 온건?



중국의 오랜 안보상 도전이며 가장 민감한 외교 정책 문제인 대만에 대해 최근 중국이 취하는 접근은 커져 가는 자신감과 세련됨을 드러낸다. 1990년대 중반부터 2001년 초까지, 양안관계에 대한 중국의 정책들은 불확실하며 반작용적이었다. 중국정부는 대만독립에 지나칠 정도로 민감해서 상관없는 많은 외교적 문제들을 대만독립과 관련 지어 보았다. 그리고 대만에 대해서, 중국은 긴장완화나 통일노력보다는 독립을 막으려고 억압에 더 집중했다. 중국 관리들은 미국-대만간 군사관계의 개선을 격렬히 반대했으며, 대만문제는 미-중 관계에서 매우 아픈 곳이다.



그러나, 이런 접근은 역효과를 나타냈음이 입증되었다. 예를 들면, 중국이 1995년과 1996년 대만과 미국 지도부를 위협하고자 하는 희망에서 실시한 공격적인 미사일 실험은 반대 결과를 낳았다. 미국은 2개 항모전단을 대만해협에 파견했으며, 당시 리텡휘 총통의 지지율은 상승했다. 중국의 군사훈련과 호전적 외교 또한 아시아 지역, 특히 동남아시아에서 중국의 이미지에 손상을 초래했다.



중국정부는 4년 뒤 유사한 실수를 했다. 2000년, 중국은 대만관련 백서를 발간했는데, 여기서 중국은 대만이 무한정 양안 협상을 연기하면 중국으로서는 무력을 포함한 “대담한 조치”를 취할 수밖에 없다고 밝혔다. 추측컨대, 중국정부의 목표 중 하나는 재통일의 시간표를 정하는 것이었다. 그러나 결과는 몇 달 후 대만에서 사상 최초로 독립을 추구하는 야당의 후보가 총통으로 당선된 것이었다.



지난 2년 동안, 중국은 마침내 호전성과 강압을 인내와 온건으로 바꾸면서, 교훈을 얻기 시작한 것으로 보인다. 중국정부는 수월치 않은 재통일 스케줄을 만드는 시도를 포기하고 군사적 위협의 정도도 낮췄다. 대신, 중국정부는 대만과의 경제적 협력에 관심이 있는 것으로 보인다.(여전히 강압적인 수단을 완전히 포기하지는 않은 채) 게다가, 중국지도부는 더 이상 미-대만 군사관계의 증진에 항의하지 않는다. 중국 고위관리 들이 매번 미국 관리들을 만날 때마다 그 문제를 언급하는 것을 중단했다.



그렇다고 중국이 대만과의 통일이라는 궁극적 의도를 포기했다는 것을 의미하는 것은 아니다. 대만의 세계보건기구 가입을 반대함은 물론 대만에서의 사스 위기에 대한 중국의 가혹한 접근은 변혁의 깊이에 대한 의문을 불러일으키고 있다. 하지만, 중국의 전술은 적어도 현재는 바뀌었다. 양안간 경제적 유대의 폭발적 증대와 대만의 재정적 문제는 중국 지도부로 하여금 대만에 대해 자신감을 갖게 하고 있다. 이런 자신감은 현재로서는 허약한 채로 남아있다. 그러나 미국정부는 중국정부와 대만정부 양측을 안심시키고 억제하는 정책을 채택함으로써, 사정을 도왔다.



중국의 특색이 담긴 정책결정



마오 가 살아있을 당시, 중국은 외교정책을 대부분 영화대부에서 콜레오네 일가와 같은 방식으로 결정했다. 즉, 조우 엔라이는 고문으로, 마오 가 최종결정을 했다. 중국과 국제사회의 관계가 확장되던 뎅 치하에서는 그 과정이 좀더 개방되었지만, 최종 결정은 고도로 집권화 된 채로 남아있었다. 하지만, 오늘날 중국의 외교 정책 결정 과정은 제도화되고 분권화 되어 개인 지도자에게 덜 의존하게 되었다.



중요한 변화 중 하나는 중국에서 중요 정책문제에 대한 부처간 조정기구인 “주도적소그룹(leading small groups)의 역할이 확대되었다는 것이다. 2000년 말, 중국정부는 국가안보 주도그룹(Guojia Anquan Lingdao Xiaozu)을 창설했으며, 이런 기구는 현재 시스템화 되어서 특정 개인이나 파벌의 힘을 제한한다.



중국은 또한 정부 내/외부로부터 받는 정책 분석의 소스를 다양화하려고 한다.예를 들면, 외교부의 정책기획과는 현재 내부 싱크탱크로서 중요한 역할을 하고 있으며, 외부 전문가들을 고용하여 핵의 비확산 및 미사일 방어와 같은 기술적 문제에 자문을 받고 있다. 중국 학자들과 정책 분석가들은 정기적으로 내부 스터디 그룹에 참석하고, 보고서를 작성하며, 정책을 설계한다. 이 학자들 및 분석가들은 자주 해외를 여행하고, 각 분야의 국제적 전문가들과 상호교류하며, 중국 지도부에 국제적 동태를 알려주고 정책적 선택에 도움을 주고 있다.



중국의 정책결정 과정의 확장에서 또 하나의 요소는 세계적 문제에 대한 공공 토론이 증가하고 있다는 것이다. 비확산 및 미사일 방어와 같은 민감한 이슈에 대한 공개 토의는 10년 전에는 들을 수 없던 것이다. 오늘날, 전문가들은 이런 문제들을 신문 오피니언란, TV토크 쇼, 책들을 통해 제기함으로써 중국의 외교를 형성하고 영향력을 미치려 한다. 한편, 중국 공산당의 기관지 인민일보(People’s Daily)를 포함한 언론 매체들은 정기적으로 이런 전문가들의 원탁 형식의 토론을 게재한다. 일부 신문들, 특히 환구시보(Huanqui Shibo, Global times)와 남방주말(Nanfang Zhoumo Southern weekend)은 심지어 북한과 관련해 당의 공식 정책에 대한 대안도 오피니언란에 게재한다.



중국 외교를 담당하는 관리들은, 더 숙련되고, 빈틈없어졌는데, 개혁시대가 시작된 20년 전 외교부가 시작한 공격적인 교육프로그램이 결실을 맺은 것이다. 현재 중국의 고위 및 중간급 외교관 대부분은 해외공관에서 상당한 시간을 보냈으며, 적어도 외국어 하나에 능통하며, 유럽 및 미국 대학원에서 학위를 받았다. 외교부는 또한 다른 분야의 전문가들을 모집하고 있다.



이런 변화를 동반한 것은 자국의 외교 정책을 증진하고 선전하려는 중국의 새로운 캠페인이었다. 과거 10년간, 토의와 브리핑은 모호한 신화통신과 인민일보 기사 및 작은 외교부 팸플릿에서 볼 수 있을 뿐이었다. 중국정부가 국제적 이미지를 고양하려 자국의 시각을 알려야 한다는 중요성을 깨닫고 난 최근에는 변했다. 그래서, 중국은 1990년대 중반에 자국의 입장을 방어하고 분명히 하려고 논란이 되는 외교적 이슈에 관한 정부백서를 발간하기 시작했다. 중국은 현재 인구 조절, 인권, 대만, 티베트 및 국가방위와 포함한 다양하고 민감한 이슈에 대한 30권 이상의 문서들을 발간했다.



중국정부는 인터넷을 사용하여 외교정책을 더 투명하게 하고 있다. 모든 백서는 현재 국가정보위원회(www.fmprc.gov.cn) 의 홈페이지에서 열람할 수 있고, 외교부는 지역 문제에 관한 중국의 입장, 주요 연설문 및 기자회견 전문을 포함한 유용한 데이터들을 제공한다. 이 문서들이 대부분 깊이 없고, 상투적이긴 하지만, 마오 나 뎅 치하에서는 불가능하던 중국의 공식적 입장의 세부사항까지 접근할 수 있음을 보여준다.



이런 내부적 변화와 함께, 중국은 외신기자단과의 접촉에서 더 정교한 접근을 택했다. 1999년, 외교부는 새롭고, 현대적인 국제 미디어 센터를 개설했는데, 격주로 기자회견이 열리며 동시통역이 가능하다. 외신 기자들에 의하면, 어려운 질문이 제기되며, 진실한 답변이 제공된다고 한다. 외교부 고위 관리들은 기자들을 초청해 주요 정책 문서의 공개 전 혹은 장제민의 2002년 10월 텍사스 크로포드 목장 방문 같은 주요 양국정상 회담 후의 배경 브리핑을 한다. 이런 조치들은 외교문제에 대한 비밀로 유명했던 중국의 극적 변화를 나타낸다.



마지막으로, 중국의 고위 지도자들도 잦은 해외방문으로 자국의 정책을 알리기 시작했다.1990년대에, 장제민 리팽과 주롱지는 대부분의 대륙, 특히 아시아 국가들을 자주 방문했다. 2002년 11월에 선임된 이들의 후임자들은 더 국제지향적이며 해외에서 많은 시간을 보냈다. 한 보고서에 의하면, 정치국 상임위원회의 새로운 위원들은 선임에 앞서서 4년간 40개국 이상을 방문했다고 한다. 대조적으로, 마오 는 그의 일생동안 중국을 오직 두 번 떠났을 뿐이다.(두 번 다 소련방문) 그리고 뎅 은 중국의 최고 지도자로서, 몇 번 해외를 방문했다.



크게 생각하기



지난 10년간에 걸친 중국 외교정책의 내용, 성격, 집행에 있어서의 총체적 변화는 국제 문제에 관한 중국정부의 1980년대 및 90년대 초반의 편협하고 반작용적 접근으로부터의 중요한 진화를 나타낸다. 그러나 잠재적으로 더 중요한 변화가 현재 진행중이다.



지난 3년간, 특히 2001년9월 11일 이후, 중국 전략가들의 글은 국제 체제 및 중국의 역할에 대해 그들의 시각이 중요하게 변했음을 반영하기 시작했다. 예를 들어, 중국이 오래 지녀온 피해자 정신(victim mentality, shouaizhi xintai)을 포기하는 것을 옹호하는 도발적인 기사들이 중국 주요 신문 및 잡지에 게재되었다. 저자들은 중국이 현대 국제정세를 바라보는 렌즈로 사용하는 “150년간의 굴욕과 치욕”을 거부하며, 심지어 장(Jiang Zemin)은 2001년 공산당 창당 80주년 기념식 연설에서 이런 시각을 은밀히 지지했다. 영향력 있는 중국 분석가들은 대신 중국이 “대국 정신”(great-power mentality, dagou xintai)을 채택하기를 조장하고 있다. 이 신흥 개념은 중국을 피해자에서 20년간의 인상 깊은 경제적 성장 및 과거 중국이 국제적 책임을 떠맡기 싫어했다는 것과 현재 중국의 국제적 영향력이 제한되어있다는 무언의 인식과 더불어 생긴 자신감으로 대체할 것이다.



이런 생각이 자연스럽게 퍼지면서 중국은 외교의 1순위로 대국관계를 중시하고 있다. 중국의 전략가들은 그들의 이익이 주요 강대국의 것과 가깝다고 보고 있다. 이 변화 하나만으로도 많은 중국인들이 자국을 글로벌라이제이션, 다른 강대국 및 다자 포럼에서 특권을 박탈당했다고 보던 1990년대의 시각과는 상당한 차이를 보여주는것이다. 중국 관리들은 이제 중국을 포함한 주요 강대국 간에 “전지구적 책임감을 공유”해야 하는 필요성을 노골적으로 말하고 있다.이런 변화를 반영하면서, 후진타오 주석은(대화 파트너로서) G-8선진공업국 정상회담에 첫 중국 지도자로 참석했다.



최근 중국의 신사고를 나타내는 최종적인 요소로는, 불만스럽기는 해도, 당분간 세계는 단극체제라는 것과 미국의 시대가 수십 년간 계속될 것이라는 것을 받아들인다는 것이다. 비록 중국 지도부가 시대의 조류로서 다극화를 공개적으로 얘기하지만(미국의 일방주의를 비난하면서),중국 분석가들은 현재 중국이 미국의 세계지배에 가까운 장래에 도전할 수도 없고 하지도 않을 것이라는 것을 인정한다. 한 저명한 중국 외교정책 전문가는 최근 “패권적 힘(hegemonic power)”과 “패권적 행동(hegemonic behavior),”을 구분하는 글을 썼다.그리고 중국이 전자를 받아들일수 있다고 했다. 이 학자는 “평화와 발전”과 중국의 경제적 목표가 여전히 단극세계에서도 번영할 수 있다고 주장했다. 많은 중국인들이 인정하지 않으려 하는 커다란 모순은 지난 20년 이상 아시아에서 안정을 유지하려는 미국의 노력과 미국의 군사적 우월성에서 중국의 경제가 막대한 이득을 얻었다는 점이다.



이런 경향이 모두 중요하긴 하나, 중국은 여전히 국제 사회에서 강대국 역할을 하는데 있어 심각한 장애물에 직면해 있다. 현재, 중국의 외교 정책은 자국 지도부의 국내적 목표 달성에 사용된다. 즉 레닌주의 정치체제의 강화, 개혁 및 보증이다. 중국의 외교가 더 활발해질수록 국내 상황은 불확실해지고 있으며, 지도부는 이런 변혁에 의해 야기된 정치적, 경제적, 사회적 변화와 씨름을 하고 있다.



사스 전염병이 보여준것처럼, 중국의 정치 체제는 여전히 불투명하며 이웃국가의 생존 및 경제를 위협할 수도 있다. 중국정부는 사스 위기의 초기대응에 실패함으로써, 아시아 태평양 지역 국가들의 신뢰를 잃었다. 내부 안정에 집중해서, 중국 지도부는 최초에 질병을 무시했으며, 정보를 보류함으로써 병을 확산시켰다. 다행히도, 질병의 파급으로 인해 중국 지도부는 중국이 국제사회와 견고하게 합쳐져 있음을 깨닫게 되었다.



이런 실패에도 불구하고, 중국의 새로운 외교는 계속될 것이 확실하며, 미국 및 아시아의 정책 입안자들에게 기회와 도전을 동시에 제시할 것이다. 중국이 국제기구에 활발히 참여하는 것은 주요 이슈에 있어 협력을 이끌어낼 찬스를 더 많이 만들어낸다. 국제 사회에서의 중국의 몫이 커져 가고, 강대국의 이익과 자국의 이익을 결부시키면서 중국은 전통적, 비전통적인 세계적 안보 위협과의 싸움에 점차 개입을 확대하고 있다. 북핵위기를 중국이 주도적으로 해결하려는 것은 한 예이다. 미국 지도자들은 다른 안보 문제에 있어서도 중국의 협력을 이끌어냄으로써 상호간의 위협적 인식을 불식하고 신뢰를 쌓아야 한다. 그런 노력은 부침을 거듭해온 양국관계를 안정시키는데 매우 중요할 것이다.



그러나, 중국이 개입을 확대하면서도 중국의 대외관계 및 외교정책을 중국의 이익에 맞는 방향으로 맞춰감을 미국인들은 항상 기억해야 한다. 오늘날의 중국은 확실히 영리하며 더 세련되어졌다. 그러나 그것이 꼭 더 친절해지거나 신사다워졌다는 것은 아니다. 중국이 미국과 미국의 동맹국들의 정책을 약화시키거나 정책에 도전할 수 있는 위치에 다가서면서 중국의 새로운 역량은 때로 미국정부의 목표를 좌절 시킬 수도 있다. 따라서 근년에 유엔 인권위원회에서 계속해서 미국의 의표를 찌른 중국의 능력은 경종으로 작용해야 한다. 미국의 정책 입안자들 및 외교관들은 국제기구에서 더 유능한 중국을 다룰 준비를 해야 한다. 결국, 중국 외교관들이 노력과 집중을 기울일 곳은 이들 국제기구 이다.



자국의 이익을 추구하는데 있어서 중국정부가 현재는 국제적 규칙 및 규범 내에서 움직이지만, 중국은 국제 체제의 일부 국면, 예를 들면 미국의 우월함과 특히 대만의 지위에 대해서는 불만을 나타내고 있다. 미국정부는 이런 좌절을 인지한 상태에서 중국의 확대되는 지역적 역할의 현실을 인정하는 방법으로 중국 및 이웃 국가들과의 관계를 형성해 나가야 한다. 중국은 아시아에서 영향력을 넓혀나가는 성장의 동력으로 급속히 부상하고 있다. 비록 아시아에서 여전히 미국이 전략적 우위에 있지만, 계속 영향력을 유지하기를 바란다면 미국정부는 지역내의 동맹국 및 우방과의 관계에 계속해서 신경을 써야 한다.



미국과 전체 국제사회의 장기적인 과제는 중국의 새로운 외교가 안정 및 안보와 양립한다는 것을 확실하게 하는 것이다. 중국과의 분명한 경쟁은 미국의 자원을 불필요하게 낭비할 것이고, 아시아에서 지속 가능한 힘의 균형의 출현을 좌절 시킬 것이다. 중국이 국제기구 등의 참여를 확대하는 것이 역설적으로 중국의 지각력 및 국익추구에 새로운 수단을 제공하며, 그런 조직에 참여하는 다른 국가들을 위한 지렛대를 창조한다.



앞으로 20 년간, 중국의 최우선순위는 산적한 국내문제에 맞춰질 것이다. 세계 최대인구대국의 경제 및 정치의 현대화를 계속한다는 것이 작은 일은 아니기 때문이다. 중국의 최고 정치 지도자들은 차기 20년을 중국을 발전시킬 전략적인 기회로 생각해왔다. 그러나 기회는 물론 국제사회를 위해서도 존재한다. 미국 정책 담당자들은 그것을 현명하게 이용해서, 중국의 부상으로 만들어진 기회와 도전들을 해결해야 한다.

 

2003.11.07 23:53

 

출처 : http://www.futurepolitics.co.kr/



Evan S. Medeiros and M. Taylor Fravel
From Foreign Affairs, November/December 2003



Evan S. Medeiros is an Associate Political Scientist at the Rand Corporation. M. Taylor Fravel is a Fellow at Harvard University's Olin Institute for Strategic Studies.


Summary: The recent crisis over North Korea's nuclear weapons has had at least one unexpected aspect: the crucial -- and highly effective -- intervention of Beijing. China's steady diplomacy is a sign of how much things have changed in the country, which has long avoided most international affairs. Recently, China has begun to embrace regional and global institutions it once shunned and take on the responsibilities that come with great-power status. Just what the results of Beijing's new sophistication will be remains to be seen; but Asia, and the world, will never be the same.



VICTIM NO MORE

This summer, as the nuclear crisis in North Korea intensified, most eyes were focused on the adversaries in Washington and Pyongyang. Less noticed, but no less important, was the role of a third player: Beijing. China, long reticent on matters of foreign policy, had boldly stepped into the fray, suspending crucial oil shipments to North Korea, sending high-level envoys to Pyongyang, and shifting troops around the Sino-Korean border. It was China that arranged the tripartite talks held in Beijing in April. And China has not let up the pressure since. This summer, China detained a North Korean ship over a "business" dispute, and Vice Foreign Minister Dai Bingguo has shuttled between Pyongyang and Washington to ensure a second round of discussions.


Collectively, these initiatives represented a stark departure from more than a decade of Chinese passivity and buck-passing on the Korean nuclear question. And they signal a larger, although still largely unrecognized, transformation: China's emergence as an active player in the international arena. In recent years, China has begun to take a less confrontational, more sophisticated, more confident, and, at times, more constructive approach toward regional and global affairs. In contrast to a decade ago, the world's most populous country now largely works within the international system. It has embraced much of the current constellation of international institutions, rules, and norms as a means to promote its national interests. And it has even sought to shape the evolution of that system in limited ways.

Evidence of the change abounds. Since the mid-1990s, China has expanded the number and depth of its bilateral relationships, joined various trade and security accords, deepened its participation in key multilateral organizations, and helped address global security issues. Foreign policy decision-making has become less personalized and more institutionalized, and Chinese diplomats have become more sophisticated in their articulation of the country's goals. More broadly, the Chinese foreign policy establishment has come to see the country as an emerging great power with varied interests and responsibilities -- and not as the victimized developing nation of the Mao Zedong and Deng Xiaoping eras.

Not everyone agrees with this assessment, of course. Many strategists and Sinologists point to Beijing's limited involvement in the recent Iraq crisis as proof that Chinese leaders still take a mostly passive approach to world affairs. According to this view, China still tries to maximize its interests through minimal involvement abroad, by free riding on the actions of other major powers while staking a claim to the moral high ground. These critics, however, ignore an undeniable reality: that in the last ten years, Chinese foreign policy has become far more nimble and engaging than at any other time in the history of the People's Republic.

The changes may have been slow and subtle, to be sure, but their significance is huge. And their implications will be critical for China's relations with both the United States and the international community at large. After all, not only does China now accept many prevailing international rules and institutions; it is also becoming a much more capable and adept player of the diplomatic game. When opportunities for cooperation exist, Beijing will bring much more to the table than in the past. But these developments also may have another result that American policymakers must not lose sight of: as China expands its influence and refines its diplomacy, it will also get better at protecting its own interests -- even when they conflict with those of the United States.

CHINA GETS ENGAGED

In a sense, the evolution of China's foreign policy began even more than a decade ago: under Deng, who, as supreme leader, initiated China's first major diplomatic transformation by launching the "reform and opening" movement in the late 1970s. Prior to Deng, Mao had rejected the rules of the international system and sought to overthrow it, pursuing change through revolution instead. Mao's foreign policy was noted for its bombastic language, strong opposition to the superpowers (the United States and the Soviet Union), close association with developing countries, relative isolation from international organizations, and economic autarky.

Deng took China in the opposite direction. To facilitate economic modernization at home, he promoted engagement with the international community. China expanded its international profile by significantly increasing its participation in intergovernmental and nongovernmental organizations, especially financial ones, and China gradually began to emerge from its Mao-era isolation.

Deng's transformation was only partial, however, and Chinese participation in the international community remained thin during his tenure. Indeed, Beijing sought many of the rights and privileges of a great power without accepting most of the attendant obligations and responsibilities. This dynamic was especially obvious in intergovernmental organizations such as the un. The process of forging foreign policy under Deng also remained highly centralized, and China's diplomatic corps remained undertrained and inexperienced. Worse, the content of China's actual policies themselves was often inaccessible and vague.

Today, by contrast, the situation has improved dramatically; China's approach to bilateral relations, multilateral organizations, and security issues reflects a new flexibility and sophistication. The changes represent an attempt by China's recent leaders to break out of their post-Tiananmen isolation, rebuild their image, protect and promote Chinese economic interests, and enhance their security; they also demonstrate an attempt to hedge against American influence around the world. The prominence of this motivation varies in China's public statements over time, but it remains a persistent influence in Beijing's calculations.

The more recent transformation began in the early 1990s, with Beijing's drive to expand its bilateral links. Between 1988 and 1994, China normalized or established diplomatic relations with 18 countries, as well as with the Soviet successor states. Then, in the 1990s, it began to build on these new relationships, establishing various levels of "partnership" to facilitate economic and security coordination and to offset the United States' system of regional alliances. The pinnacle of this process was the Treaty of Good-Neighborliness and Friendly Cooperation that China signed with Russia in 2001.

During this period, Beijing also began to abandon its previous aversion to multilateral institutions, which Deng had always feared could be used to punish or constrain China. Chinese leaders began to recognize that such organizations could allow their country to promote its trade and security interests and limit American input. Thus, starting in the second half of the 1990s, China began to engage with the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN). In 1995, Beijing began holding annual meetings with senior ASEAN officials. Two years later, China helped initiate the "ASEAN + 3" mechanism, a series of yearly meetings among the ten ASEAN countries plus China, Japan, and South Korea. Next came the "ASEAN + 1" mechanism, annual meetings between ASEAN and China, usually headed by China's premier. China also deepened its participation in the Asia-Pacific Economic Cooperation forum, hosting the ninth leaders' meeting in Shanghai in 2001.

In Central Asia, meanwhile, China led the establishment of the region's first multilateral group, the Shanghai Cooperation Organization. Founded to settle long-standing territorial disputes and to demilitarize borders, the organization now stresses counterterrorism cooperation and regional trade.

China also turned its attention to improving its ties to Europe. In 1996, China was a founding member of the Asia-Europe Meeting, which holds biannual summits for heads of state and yearly ministerial meetings. Two years later, China and the EU also initiated an annual political dialogue. Most dramatically, Beijing even approached NATO late last year for the first time. China's proposal -- to begin a series of conversations -- may have been modest, but it marked a significant departure from Beijing's tradition of criticizing American-led alliances. Still, the gesture should not be mistaken as a new Chinese embrace of collective security; it could also be used to monitor and possibly exploit differences within the transatlantic alliance, especially regarding NATO's involvement in Central Asia.

Throughout the 1990s, China also moved to resolve a number of territorial disputes that have historically caused tension between it and its neighbors. Since 1991, China has settled border conflicts with Kazakhstan, Kyrgyzstan, Laos, Russia, Tajikistan, and Vietnam -- and it has sometimes done so on less-than-advantageous terms. In fact, in most of these agreements, China received only 50 percent or less of the contested territory; for example, in resolving a long-standing dispute over the Pamir Mountains, which Tajikistan inherited from the Soviet Union, China accepted only 1,000 of the contested 28,000 square kilometers.

Relations have improved even with India, long one of China's adversaries (the countries fought a border war in 1962). Although the two sides remain unable to settle their differences formally, tensions on their disputed border have decreased dramatically, thanks to confidence-building and troop-reduction agreements signed in the 1990s. Similar agreements have been reached with Russia and the Central Asian states. As a result, China's long land border, the site of many of the country's major wars, has never been more secure.

Beijing has likewise adopted a more pragmatic approach to the management of offshore territorial disputes, such as those over the Paracel, Spratly, and Senkaku Islands. Although China still clings to its claims over the islands, it has now repeatedly committed itself to settling the disputes peacefully, based on international law. After four years of negotiation, ASEAN and China signed a long-awaited declaration on a code of conduct for such matters in 2002. Interestingly, the final document included most of the draft language sought by ASEAN -- and little of what was offered by China.

Perhaps more surprising, China has even begun to promote initiatives on security issues in forums in which the United States plays a major role. At the 2003 ASEAN summit, China proposed the establishment of a new security mechanism. Under the rubric of the ASEAN Regional Forum, the organization's mechanism for security discussions, Chinese Foreign Minister Li Zhaoxing proposed forming a conference to increase communication among Asian militaries. This gesture represents a marked departure from China's posture only a decade ago, when it shied away from any security discussions with ASEAN, let alone among militaries.

Meanwhile, China has increased its engagement with the un Security Council. Until the mid-1990s, China regularly abstained from council resolutions that invoked Chapter VII of the un Charter, which authorizes the use of force, in order to signal its opposition to the erosion of sovereignty such resolutions implied. In recent years, however, Beijing has begun to back these measures. In November 2002, for example, it voted for Resolution 1441 on weapons inspections in Iraq: one of the few times that China has supported a Chapter VII measure since joining the un in 1971. Beijing has also increased its participation in peacekeeping operations, supporting contingents in East Timor, Congo, and elsewhere.

China's attention to and involvement in global arms control and nonproliferation affairs has undergone an equally important transformation. For much of the 1980s, Beijing viewed arms control and nonproliferation as the responsibility of the United States and the Soviet Union, and as attempts to limit China's influence. Since then, however, it has ratified several major arms control and nonproliferation accords, including the Treaty on the Nonproliferation of Nuclear Weapons and the Chemical Weapons Convention. China has also agreed to adhere to the basic tenets of the Missile Technology Control Regime. And it signed the Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty in 1996, even though Beijing still had substantial, ongoing testing requirements directly related to its efforts to modernize its nuclear warheads.

Finally, although Chinese firms continue to provide some worrisome dual-use assistance to a few countries (such as Pakistan and Iran), the scope, content, and frequency of its export of sensitive weapons-related items has declined and diminished. In the latter half of the 1990s, the Chinese government began to institutionalize its nonproliferation commitments by issuing export controls, a trend that has continued in recent years. Moreover, an expanding community of Chinese officials, scientists, military officers, and academics involved in arms control and nonproliferation research and policymaking has helped sensitize senior leaders to the importance of these issues to the country's overall foreign policy and national security.

MOMENTARY MODERATION?

Even Beijing's recent approach to Taiwan -- long China's greatest security challenge and most sensitive foreign policy issue -- reveals a growing sophistication and confidence. From the mid-1990s to early 2001, China's policies on cross-strait relations were insecure and reactive. Beijing was so nervous about creeping Taiwanese independence that it viewed many unrelated diplomatic issues (such as many of its relationships with third countries) through this single prism. And toward Taiwan itself, China focused more on coercion to prevent independence than it did on encouraging reunification or reducing tension. Chinese officials bitterly objected to every improvement in U.S.-Taiwan military ties, and the island was a major sore spot in U.S.-China relations.

This approach proved resoundingly counterproductive, however. For example, when China conducted aggressive missile tests in 1995 and 1996 in the hope of cowing Taiwanese and American leaders, it achieved the opposite result: the United States dispatched two aircraft carriers to the Taiwan Strait, and support for then President Lee Teng-hui grew in the polls. China's military exercises and bellicose diplomacy also damaged its image in the region, particularly among Southeast Asian nations.

Beijing made a similar mistake four years later. In 2000, China published a white paper on Taiwan, noting that the island's indefinite delay in restarting cross-strait negotiations might result in China's use of "drastic measures," including force. One of Beijing's goals, presumably, was to set a time frame (albeit unspecified) for reunification. But the result was that a few months later Taiwan elected its first-ever president from a pro-independence opposition party.

Over the past two years, China finally seems to have started to learn its lesson, trading belligerence and coercive tactics for patience and moderation. Beijing thus has abandoned its attempt to create a rough schedule for reunification and has toned down its threats of military force. Instead, it now seems much more interested in seducing Taiwan with economic opportunities (while still sharpening its coercive tools). Moreover, Chinese leaders no longer protest every uptick in U.S.-Taiwan military relations. In fact, senior Chinese officials have stopped mentioning the issue every time they meet with their U.S. counterparts.

This does not mean Beijing has dropped its ultimate intention to reunify with the island. China's heavy-handed approach to the SARS crisis in Taiwan, as well as its dogged efforts to deny Taiwanese membership in the World Health Organization, recently called into question the depth of the transformation. But for the most part, China's tactics have changed -- at least for now. What with the explosion in cross-strait economic links and Taiwan's current financial problems, China's leaders have grown confident that time is on their side and that their leverage over Taiwan is growing. This confidence remains fragile for now. But Washington has helped matters, by adopting policies to reassure and deter both Beijing and Taipei.

POLICYMAKING WITH CHINESE CHARACTERISTICS

When Mao was alive, China made most foreign policy decisions the way the Corleone family in The Godfather did: that is, Mao made the final calls himself, with Zhou Enlai acting as his consigliere. The process opened up somewhat under Deng, as China's ties to the international community proliferated, but ultimate decision-making remained highly centralized. Today, however, the process of making foreign policy in China has become much more institutionalized and decentralized, and is far less dependent on any individual leader.

One of the key changes has been to expand the role of what are known in China as "leading small groups": interagency coordinating bodies on key policy issues. In late 2000, Beijing established a National Security Leading Group (Guojia Anquan Lingdao Xiaozu), and such bodies now pervade the system, limiting the power of any one individual or faction.

China has also acted to diversify the sources of policy analysis it receives from inside and outside the government. For example, the newly invigorated policy planning department of the foreign ministry now plays a prominent role as an internal think tank, and the ministry has also begun to hire specialists from outside the government to serve as consultants on technical issues such as nonproliferation and missile defense. Chinese scholars and policy analysts regularly participate in internal study groups, write reports, and draft policy briefs. These scholars and analysts frequently travel abroad, interacting with international experts in their field, and they help sensitize China's leaders to international trends as well as presenting them with a range of policy options.

Another factor that has expanded China's foreign policymaking process is the growing public discussion of global affairs. Open debates on sensitive issues such as nonproliferation and missile defense were unheard of even ten years ago. Today, pundits tackle all these issues in opinion pieces, TV talk shows, and books seeking to influence and shape China's diplomacy. Meanwhile, Chinese media outlets, including the Communist Party's mouthpiece, the People's Daily, have started to regularly publish roundtable-style discussions by these newly vocal analysts. Certain newspapers, especially Huanqiu Shibao (Global times) and Nanfang Zhoumo (Southern weekend), even publish opinion pieces that propose alternatives to official party policy, such as that regarding North Korea.

As for the officials executing China's increasingly sophisticated diplomacy, they too have become more skilled and savvy, the payoff of an aggressive training program initiated by the foreign ministry more than 20 years ago at the start of the reform era. Most of China's current senior and midlevel diplomats have spent substantial time posted overseas, speak at least one foreign language fluently, and hold graduate degrees from European and American universities. The foreign ministry also now recruits midcareer transfers from other agencies to deepen its expertise in different areas.

Accompanying these changes in substance has been a new Chinese campaign to publicize and promote the country's foreign policy. In past decades, debates and briefings were relegated to obscure Xinhua and People's Daily news reports and small foreign ministry pamphlets. That has recently changed, as Beijing has realized the importance of marketing its views in order to bolster China's international image. Accordingly, China began in the mid-1990s to issue publicly government white papers on controversial foreign policy topics so as to articulate and defend its positions. China has now issued over 30 of these documents, covering a wide variety of sensitive issues, including population control, human rights, Taiwan, Tibet, and national defense.

Beijing is also using the Internet to make its foreign policy more transparent. All white papers are now available on the Web site of the State Council Information Office (www.china.org.cn), and the Ministry of Foreign Affairs offers a trove of useful data on its site (www.fmprc.gov.cn), including detailed descriptions of its positions on regional issues and transcripts of press conferences and key speeches. Although many of these documents are anodyne and boilerplate, they provide a level of access to and detail on China's official thinking that was never possible under Mao or Deng.

Alongside these internal changes, China has adopted a more sophisticated approach to interacting with the international press corps. In 1999, the foreign ministry opened a new, modern international media center, where biweekly press conferences are held with simultaneous translation. According to international journalists, hard questions are asked and real answers are usually provided, albeit within the narrow bounds of China's declared policies. Senior foreign ministry officials also now invite journalists for off-the-record background briefings before the release of major policy documents or after major bilateral summits, such as Jiang Zemin's trip to Crawford, Texas, in October 2002. Such steps represent a dramatic departure for a nation once known for its secrecy on foreign affairs.

Finally, senior Chinese leaders have also started promoting their country's policies through frequent trips abroad. Throughout the 1990s, Jiang Zemin, Li Peng, and Zhu Rongji traveled with increasing frequency to most of the continents and especially to other parts of Asia. Their successors, appointed in November 2002, are even more internationally oriented and have spent far more time abroad. According to one report, the new members of the Politburo Standing Committee made over 40 overseas trips in the four years preceding their appointment. By contrast, Mao left China only twice in his lifetime (both times to visit the Soviet Union), and Deng traveled abroad as China's top leader only a handful of times.

THINKING GREAT

These collective changes in the content, character, and execution of China's foreign policy over the last ten years represent an important evolution from Beijing's narrow and reactive approach to global affairs in the 1980s and early 1990s. Yet potentially even more significant changes are now afoot.

Within the last three years, and especially since September 11, 2001, the writings of Chinese strategists have begun to reflect a critical shift in their view of the international system and China's role in it. For example, provocative articles have recently run in major Chinese newspapers and journals advocating that China abandon its long-held victim mentality (shouhaizhe xintai). The writers reject the persistent emphasis on China's "150 years of shame and humiliation" as the main lens through which Chinese view their place in modern international affairs, and even Jiang subtly endorsed this view, in a seminal July 2001 speech marking the 80th anniversary of the Communist Party. Influential Chinese analysts have begun to promote instead China's adoption of a "great-power mentality" (daguo xintai). This emerging notion would replace Chinese victimhood with a confidence born of two decades of impressive economic growth and with a tacit recognition of both China's past unwillingness to assume international responsibilities and the limits of its current international influence.

A natural extension of these ideas is China's growing emphasis on great-power relations (daguo guanxi) as a top foreign policy priority. Chinese strategists increasingly see their interests as more akin to major powers and less associated with those of developing nations, which have been downgraded to a lesser priority. This change alone represents a significant perceptual shift from the 1990s, when many Chinese still viewed their nation as disenfranchised by globalization, the other major powers, and multilateral forums. Chinese officials now talk explicitly about the need to "share global responsibilities" among major powers -- China included. Reflecting these changes, President Hu Jintao became the first Chinese leader to attend a meeting of the group of eight highly industrialized countries (G-8) this past June (albeit as a "dialogue member").

A final, major element of China's new thinking is a recent, if grudging, acceptance that the world is for the moment unipolar and that U.S. preponderance will persist for decades. Although Chinese leaders publicly tout multipolarization as the trend of the times (and condemn American unilateralism), Chinese analysts now acknowledge that their country cannot (and will not) challenge U.S. global dominance anytime soon -- although such dynamics in Asia are less certain. One noted Chinese foreign policy expert recently published an article distinguishing between "hegemonic power" and "hegemonic behavior," and suggested that China can accept the former, just not the latter. This scholar argued that "peace and development" and Chinese economic goals can still flourish in a unipolar world -- as, indeed, they already have. A great irony, unacknowledged by many Chinese, is that China's economy has benefited enormously from U.S. military primacy and American efforts to maintain stability in Asia over the last 20 years.

AT HOME ABROAD?

As important as all these trends are, China still faces serious obstacles to becoming a high-profile, much less a dominant, player in the international community. For the moment, China's foreign policy still serves the domestic goals of its leaders: namely, strengthening, reforming, and ensuring the survival of a Leninist political system in transition. Even as the country's diplomacy becomes more active, the domestic situation remains uncertain, as its leaders grapple with political, social, and economic changes wrought by this transition.

As the SARS epidemic demonstrated, China's political system is still opaque and can threaten the economies and livelihoods of its neighbors. Beijing's early bungling of the crisis quickly undermined goodwill toward China in the Asia-Pacific region. Focusing on internal stability, the country's leaders initially ignored the disease, facilitating its spread by withholding information. Fortunately, the crisis has left these leaders newly sensitized to their country's tight integration with the international community.

Despite such setbacks, China's new diplomacy is sure to continue, and it will present American and Asian policymakers with both opportunities and challenges. China's active participation in international institutions creates more chances to elicit cooperation on key issues. Moreover, China now brings more resources and influence to the table. As the nation's stake in the international community expands and it associates itself with great-power interests, China is gradually becoming more involved in efforts to combat global security threats, both traditional and nontraditional. Beijing's lead role in addressing the Korean nuclear crisis is one such example. American leaders should encourage the expansion of such cooperation to other security problems, in order to manage mutual threat perceptions and build trust on both sides. Such efforts will be critical to stabilizing a bilateral relationship most noted for its ups and downs.

Americans should always remember, however, that even as China becomes more engaged, it is also growing more adept at using its foreign policy and foreign relations to serve Chinese interests. Today's China is certainly smarter and more sophisticated -- but not necessarily kinder or gentler. Beijing's new skills may at times frustrate Washington's objectives, as China is becoming better positioned to undermine, and potentially challenge, the policies of the United States and its allies. Thus China's ability to consistently outmaneuver the United States at the un Human Rights Commission in recent years should serve as a wake-up call. American policymakers and diplomats should prepare to deal with a more effective China in a range of international institutions. After all, it is on these institutions that Chinese diplomats increasingly focus their efforts and attention.

While Beijing currently seems prepared to work within international rules and norms to pursue its interests, China is dissatisfied with some aspects of this system, such as U.S. preponderance and especially the status of Taiwan. Washington should remain aware of these frustrations and shape its ties with Beijing and its neighbors in a way that recognizes the reality of China's expanding regional role. China is rapidly emerging as the engine of growth in Asia, which affords it increasing influence and leverage. Although the United States remains the strategic incumbent there, Washington needs to pay consistent attention to managing relations with regional friends and allies if it hopes to maintain its pull.

A longer-term task for the United States and the entire international community is to ensure that China's new diplomacy and emerging perspectives on global politics are consistent with stability and security. Outright competition with China would needlessly expend U.S. resources and frustrate the emergence of a sustainable balance of power in Asia. China's increasing participation in international institutions, paradoxically enough, offers a new means with which to influence the country's perceptions and the pursuit of its interests and creates leverage for other states who participate in these organizations.

For the next two decades, China's primary focus will remain internal, on its numerous domestic problems. After all, the continued economic and political modernization of the world's most populous country is no small task. China's top political leaders have deemed the next 20 years a strategic opportunity (zhanlue jiyuqi) to develop their country. But an opening exists for the international community as well, and U.S. policymakers should use it wisely, to address the challenges and opportunities created by China's rise.

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73 중국의 매끈한 거짓말 운영자 2004.03.14 2164
72 중국의 국기와 국장에 대한 해설 운영자 2004.03.05 1829
71 중국의 ´고구려 죽이기´는 통일한국 영향력 예방책 운영자 2004.02.05 1532
70 중국여행할 때 꼭 알아두어야할 것들 운영자 2004.03.05 1755
69 중국발 전 세계 금융 위기의 우려, 윌리엄 페섹 Jr 운영자 2004.09.16 1655
68 중국과 자유중국의 사상대립 운영자 2005.05.04 2173