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북미관계 북핵위기와 미국의 이해관계....Avery Goldstein

운영자 2003.12.12 02:10 조회 수 : 595 추천:89

extra_vars1 http://www.futurepolitics.co.kr/ 
북핵위기와 미국의 이해관계....Avery Goldstein

아래의 글은 핵 테러리즘의 방지라는 관점에서 북핵 문제를 해결해야 한다는 요지의 글입니다. 현재 미국이 이라크의 안정화 작업에 주력하느라, 북핵문제는 현상유지를 하고 있지만, 내년에 부시대통령이 재선되면 최우선순위가 북핵 문제 해결이 될 가능성이 상당히 높다고 합니다.개인적으로는 김정일 정권의 붕괴를 선호하지만, 미국이 어떠한 수단을 사용할지는 미지수입니다. 아래의 글 역시 하나의 방안이 될 수도 있다는 생각을 해봅니다.



2003년 8월 베이징에서 열렸던 북한 핵무기 프로그램의 미래에 대한 6자회담으로 정치적으로 어렵고 기술적으로 복잡한 과정이 시작되었다. 현재 주된 질문은 그런 회담이 어디로 귀결할 것인가 이다. 이 질문에 대답하려면 다양한 가능성을 고려하고 어느것이 미국의 이익에 부합하는가를 결정하는 것뿐만 아니라 수락할 수 있는 결과가 현실적인지를 이해해야 한다. 정치의 기교는 선호(preference)만큼이나 종종 필요성에 관한 것이기도 하다. 그리고 이런 가혹한 진리가 뒤죽박죽인 국제정치의 세계에서만큼 분명한 곳은 없다. 하지만, 북핵 문제에 대한 논의에서, 미국은 물론 해당국가들 도 목표가 “핵 없는 북한”을 검증하는 것이라는 걸 분명히 나타냈다. 이 목표를 달성하는 것이 쉽지는 않을 것이다. 하지만, 필요 없을 수도 있다. 필자는 “핵 없는 북한”을 보장하지 못할 협정을 회피하는 게 1순위가 되는 것은 전략적 실수가 될 것이라고 말한다.

왜냐하면 그 목표에 미치지 못하는 결과라도 미국의 중요 이익에 맞는 것이 있기 때문이다.
왜 그런지 이해하려면, 북한 핵 도전의 본질 및 미국 이익의 본질을 고려하는 것이 필수적이다.
북한의 도전을 해결하려는 현재의 노력이 세가지 결과로 도달할 가능성이 있음을 인식해야 한다. 즉 답보상태, 단계적 확대 및 협상 끝의 협정이다.

세가지 미래
첫째 답보상태이다. 협상의 한가지 시나리오 이며, 가장 쉽게 짐작할 수 있는 것은 협상이 지지부진 하거나 북한이나 미국이 상대편의 언행에 반대하면서 일시적으로 중단되어 난국이 계속되는 것이다. 본질적으로, 결론이 도출되지 않는 회담은 현상유지에 도움이 되며, 북한은 핵개발을 계속할 수 있다. 20세기 중반 아시아 공산주의자들의 협상전략의 변이를 이해하는 것 “대화하고, 대화하며, 만들어라(talk, talk, build)”이 북한이 논의에 응한 이유일지 모른다. 대화를 하면 적어도 미국의 예방적 군사 폭격은 연기할 수 있다. 북한이 핵무기 개발을 계속할 수 있는 답보상태는 미국의 안보에 심각한 위협을 가하게 될 것이다. 그것은 단지 북한이 핵무기를 보유하게 된다는 이유에서 만은 아니다.

둘째 단계적 확대이다. 미국이나 북한이 협상이 비생산적이라고 봐서 실패하면 양측은 긴장을 고조시키는 외교에 대한 대안이 필요하다고 믿을 것이다. 한국과 미국 등이 자신들의 안보를 위협한다고 생각하는 북한에게 있어서, 가장 그럴듯한 대안은 한국이나 미군 및 아시아의 동맹국들에 대한 자살 공격이 아닌 자신들의 핵 능력을 분명히 과시함으로써 외부로부터의 위협을 누그러뜨리는 것이 될 것이다. 만일 조선민주주의인민공화국이 아직 잠재적 핵을 무기화 하는데 성공하지 못했다면 실험을 중단하고 주의 깊게 살펴보는 관찰자들에게 무기 능력이 존재한다거나 빨리 현실화 될 수 있다는 확신을 갖게 할 우려스런 정보를 흘릴 것이다. 미 중앙정보국의 추산대로, 북한이 아주 적은 수의 작동하는 핵 폭탄을 보유하고 있다면, 북한은 협박을 극대화하고 위험을 극소화하는 식으로 핵 폭탄 하나를 실험할 수도 있다.

미국에게는, 두 개의 강제적인 대안이 가장 큰 주목을 받았다.—북한의 핵 시설에 대한 예방적인 군사 폭격 및 강력한 제재이다. 예방전쟁 방안은 북한의 핵 프로그램을 종결할 로드맵을 제공하기로 되어있던 협정을 1994년 북한과 체결하기에 앞서 클린턴 행정부가 숙고했던 정밀폭격 계획의 갱신에 의존하게 된다. 그런 폭격의 기술적 가능성은 숙고해볼 만 하다. 예방 폭격에 관한 정치적 희망은 낮으며, 미국의 동맹국은 물론이고 중국도 강력한 반대를 제기했다는 것도 중요하다. 그런 공격이 기술적으로 효과적이지 못하며 아시아에서 중요한 군사적 혹은 정치적 혼란을 야기한다면, 미국은 동아시아의 중요국가 들과의 관계가 급속히 악화될 수 있음을 각오해야 한다.

중국정부는 경제적 궁핍으로 압록강을 건너는 탈북자들이 미국의 군사 행동 시 대량으로 유입될 것을 주로 우려하고 있다. 중국정부는 또한 예전에 받아들일 수 없다고 한 미국의 폭격이 앞마당에서 벌어지는 것에 어떻게든 대응을 하지 않으면 국내외적으로 명성에 잠재적인 해가 될 것임을 인식하고 있다. 일본과 특히 한국은 북한이 미국의 공격 결과를 조용히 받아들이기 보다는 보복을 결심할 것이라는 가능성에 대해 주로 우려한다. 비록 북한당국이 일본을 위협할 수단을 많이 갖고 있지 않다 하더라도 재앙적일 수 있는 경우 일본이 큰 피해를 볼 수 있다. 그리고 한국은 핵 시설에 대한 폭격이 얼마나 효과적인가에 관계없이 북한이 비무장지대 바로 북쪽에 위치한 대포들로 한국의 인구 및 기간시설에 엄청난 타격을 줄 수 있다는 가정 위에서 움직인다. 한국에서 예방적인 “정밀”타격이 인기가 없는 것은 북한의 보복 위험 때문이다. 이 위험은 또한 비무장지대에서 미군이 물러나 재배치된다는 발표(그럼으로써 미군의 취약성이 북한에 대한 폭격을 원할 수도 있는 미국 대통령의 자유를 더 이상 제한하지 않도록)가 왜 한국민과 한국정부를 우려하게 하는지에 대한 이유도 된다. 결국, 많은 수의 미국인들이 서울에서 살고 근무하는 것을 생각해보면, 미국의 어떤 지도자이건 만일 북한의 핵 시설을 파괴할 예방 전쟁의 개시를 고려한다면 그들의 목숨을 가능한 대가에 포함해야 함을 의미한다. 수천명의 재배치된 군인들이 안전한 반면 수만 명의 미국 민간인들이 위험에 처해있다면 대통령도 마음이 편치는 않을 것이다.

이런 것을 다 고려하면 단계적 확산이라는 미국의 첫번째 방안에 대한 결론에 이르게 된다. 선제공격에 있어서 미 군사력의 사용을 위한 비상계획(미국 및 동맹국의 이익에 대한 북한의 공격이 임박했다는 정보 입수 시)은 항상 필요했고 상대적으로 논쟁의 여지가 없는 것이다. 대조적으로, 예방폭격에 미 군사력을 사용하는 비상계획(위협이 임박하기 전에 사용할)은 아시아 지역에서 인기가 많지 않다.

미국이 협상을 포기하고 단계적 확산을 결심할 경우 두 번째 방안은 북한에 대한 엄중한 제재를 가하는 것이다. 여기에는 북한을 드나드는 물자를 철저히 통제하는 군사적 격리와 결합된 정치적 경제적 제재가 포함된다. 예방적 군사 공격보다는 덜 자극적이지만, 효과적인 제재는 북한으로부터 예기치 못한 대응을 가져올 위험도 있다. 북한이 제재에 대한 대응으로 자살적인 군사 행동을 선택할 가능성은 적어 보이지만, 예기치 못한 돌발상황을 만들어낼 긴장이 계속될 가능성은 우려스런 점으로 남아있다. 그리고 이 가능성이 적은 시나리오는 논외로 하더라도, 중국이 철저한 제재에 반대, 심지어 효과를 떨어뜨릴 가능성이 높다. 왜냐하면 중국은 이미 최악인 북한 경제가 더 악화될 경우 지난 10년간 흡수한 탈북민들보다 더 많은 경제적 난민이 몰려들 것을 우려하기 때문이다. 중국이 한반도에서 긴장을 완화하려는 국제사회의 노력에 협력을 하면서도 근년에 북한정권에 대한 압력으로 상당한 경제적 영향력을 행사하기를 주저하는 것은 이런 이해관계에서 비롯된 것이다.

세 번째 가능한 결과는 협상 끝에 협정이 체결되는 것이다. 물론, 미국의 이해관계에 부합하려면, 제2의 제네바협약이 되어서는 안 된다. 그 협약은 단계적 확산을 미리 막았고, 북한이 탄두 및 탄두를 운반할 미사일을 개발하는 것을 늦췄다. 하지만, 결국, 제네바 협약은 위에 언급된 답보상태의 결과와 별로 다를 것이 없으며, 세기의 전환기에 비밀리에 재개 되었거나 결코 중단된 적이 없는 북한 핵 위기를 효과적으로 해결하는데 실패했다. 그렇다면 무엇이 수용할 수 있는 협약을 구성할 수 있는 것인가? 현재 미국의 협상대표는 미국의 목표는 검증가능하며, 완전하고, 돌이킬 수 없게 북한 핵을 해체하는 것이라고 밝혔다. 이런 목표가 소망스런 만큼이나, 핵의 완전제거를 보장할 군비통제협정을 만들어내는 것도 거의 불가능할 것이다. 하지만, 협상에 있어 미국의 입장은 주권국가내에서 언제 어디서든 어느 시설이건 방해 받지 않고 자유로이 접근할 수 있어야 한다는 것인데,이런 요구는 북한 같은 편협한 정권은 말할 것도 없고, 개방적인 국가들에서도 주저할 요구이다. 하지만, 미국이 기준을 조금 낮추더라도 달성불가능하지 않은 협정을 맺어야 하는 것인가? 그 대답은 협정이 계속되는 답보상태나 단계적 확산보다 미국의 이해관계에 더 부합할 수 있는가에 달려있다. 좀더 구체적으로, 그 대답은 미국의 다양한 이해관계가 위험에 처해있으며, 우선순위를 정해야 할 필요가 있다는 것을 인식하는 데에 달려있다.

미국의 이익과 우선순위

위에서도 언급한 바와 같이, 북한 핵 능력의 완전한 제거가 최우선 순위임을 미국은 공개적으로 언급했다. 이런 입장은 1960년대까지 거슬러 올라갈 만큼 오래된 미국의 비확산정책을 반영할 뿐만 아니라, 냉전 이후 특히 9/11테러 이후 부상한 안보문제와도 관련이 있다. 현재 미국의 정책은 북한과 같은 국가들(초기에는 “불량국가”, 그 다음엔 “우려국가” 최종적으로 “악의 축”으로 분류된)의 대량살상무기 보유를 막는 것을 목적으로 하고 있다. 이유는 (1) 이들 국가가 그런 무기들을 사용해 미국의 이익을 위협할 수 있고 (2)반미 테러리스트들에게 무기를 넘겨줄 수 있으며(3) 새로운 핵 보유국의 출현은 핵확산을 저지하는 규범을 약화시키며 위협을 느끼는 국가들로 하여금 억제책으로 핵 개발을 해야겠다는 자극제로 사용될 가능성이 있기 때문이다.

북한의 핵개발은 두 가지 이유로 인해 우려할 만 하다. 첫째, 북한정권의 과거 행태가 돈을 위해서 라면 불법교역도 마다하지 않는 것은 물론이고, 외부 세계와의 관계에서도 앞 뒤를 가리지 않을 뿐만 아니라 주민들의 고통에는 무감각할 정도로 냉담하기 때문이다. 둘째로, 북한이 공식적인 핵 보유국이 되면 일본, 한국, 대만이 자체적인 핵 능력을 추구할 가능성이 높다. 일부에서는 이런 도미노 효과가 지역적인 군비 경쟁을 촉발하며 동아시아 국가들 사이의 긴장을 고조시켜 전체 지역이 불안정해질 수 있다고 우려한다. 대부분은 이런 우려가 정당화 되지 않기를 바라고 있다.

미국이 공식적으로 천명한 최우선순위는 비핵(非核) 북한이지만, 그리 비밀이라고도 할 수 없는 두 번째 우선순위는 핵을 갖고 나쁜 짓을 할 수 없게 할 북한의 정권교체 이다. 미국은 정권교체를 추구하고 있는데, 주민들의 운명에는 신경도 쓰지 않는 공산주의 독재정권에 대한 인도적인 관심에서 뿐만 아니라 다른 종류의 정권은 핵무기 획득과 관련해 현 집권층이 보여준 것과는 다른 이해관계를 갖고 있을 거라고 믿기 때문이다. 한반도에서 무장대치에 몰두하며 자체 생존의 희박성에 강박관념을 갖고 있는 불안한 독재정권은 핵무기를 유일한 안전보장으로 볼 것이다. 평화와 지역 안정, 특히 경제적 혜택에 이해관계를 갖고 있는 덜 은둔적이며, 더 안정된 정권은 다른 계산을 할 것으로 기대된다.

이런 미국의 두가 지 우선순위—북한의 비핵화 및 정권교체—에 관한 희소식은 두가 지 전부에 관해 다자 적인 지지, 특히 중국의 지지가 있다는 점이다. 현재 북한과의 협상에 임하는 5개국은 핵 없는 한반도라는 목표를 지지했다. 중국은 북한이 공식적인 핵 보유국이 되는 것으로부터 생기는 부산물에 대해 상당히 우려한다. 중국정부는 중국 자체의 재래 및 핵 억제력에 위협이 될 일본, 대만 및 미국의 미사일 방어가 힘을 얻게 될 것이라고 보며, 특히 대만 해협의 위기 시 미사일 방어가 사용될 전망을 우려한다. 중국정부는 북한의 핵무기가 대만이나 일본의 핵개발을 정당화 할 안보적 상황을 만들 것이라고 우려한다. 결국, 중국도 자국의 이익으로 인해 핵 없는 북한 이라는 미국의 목표에 동조하게 되는 것이다.

외교상 노골적으로 드러내놓고 말은 못하지만, 회담에 참가한 5개국 역시 북한의 변화를 찬성한다. 미국의 민주화 의제 및 변화를 초래할 군사력 사용에 반대하는 중국조차도 현 북한정권의 본질을 문제의 일부로 본다. 최소한 1990년대 중반부터 중국 지도부는 북한에게 과거 25년간 중국을 변화시킨 개혁을 북한도 받아들이도록 노력했지만 허사였다. 미국처럼 중국도 경제적으로 발전하며 좀 더 개방된 북한은 대결적인 자세를 회피하고 핵무기 개발을 포기할 것이라고 믿고 있다. 게다가, 북한이 개혁을 하면 중국에 경제적 부담을 덜 줄 것이며 이미 문제가 많은 동북지역으로 몰려드는 탈북민들의 수도 줄어들 것이다.

불행히도 나쁜 소식은, 미국의 이런 두개의 우선순위에 대한 광범위한 다자 적 지지에도 불구하고, 북한은 핵무장해제를 필수적으로 검증하게 할 협정에 서명하고 준수할 가능성이 없으며, 북한의 근본적 개혁도 거부한다는 것이다. 또 하나는 이런 목표를 달성하기 힘들다 는 것이 입증된다고 해서 협상이 붕괴되도록 허용하는 것은 북한이 핵 테러리즘의 조장국가가 되는 위험성을 줄인다는 미국의 이해관계에 부합할 수 있는 협정을 배제 할 수 있다는 것이다.

북한과 핵 테러리즘의 위험성

21세기 초, 미국의 확산정책은 새로운 핵 보유국의 위험이 아닌 핵 테러리즘의 위험에 초점을 맞춰야 한다. 북한 핵의 커다란 위험성은 북한이 핵사용 결정을 할 위험이 아닌 다른 국가에 핵을 넘기거나 그 지역의 책임 있는 국가들이 자체 핵개발로 대응할 가능성에 있는 것이다. 이런 위험뿐 만 아니라, 규제를 받지 않는 북한 핵 프로그램으로 인해 대량살상무기에 관심을 갖고 있는 테러 조직들이 관련재료 들을 손쉽게 얻을 수 있다는 것도 큰 위험이다. 전략은 항상 우선순위를 정하고 우선순위를 조정할 것을 요구한다. 핵 테러리즘의 예방이 미국의 최우선순위가 되어야 한다고 결정하는 것은 북한과의 협정의 본질이 바뀌는 것을 의미한다. 왜 필자는 북한 핵 제거를 검증 못할 수도 있는 협정을 미국이 수락해야 한다고 제안하는 것인가?
그런 불완전한 협정은 핵무기가 테러리스트들의 손에 들어갈 가능성을 열어놓는 것은 아닌가?

첫째, 논리적, 역사적으로 봤을 때 대부분의 분석가들은 북한이 핵무기를 사용하는 것을 미국은 저지할 수 있다는데 동의한다. 심지어 강경파들조차 평양의 집권층이 무자비하긴 하지만, 자신들의 생존을 위험에 빠뜨릴 조치를 취하지는 않을 것이라고 믿는다. 그들은 최우선순위가 권력의 보존인 독재자들이다. 둘째, 북한이 핵무기를 테러리스트들을 포함해 다른 국가에 넘기는 것을 미국이 저지할 수 있는 가능성은 매우 높다. 금전적 보상이 크다 하더라도 그런 거래에서 공급자가 감당할 위험은 커다란 장애가 된다. 국가 지도자들은 테러리스트들에게 무기를 판매하면 탐지되어 나중에는 자신들도 추적당할 가능성에 직면한다.

미국은 핵보유국가들이 핵무기를 테러리스트들에게 공급하지 못하도록 할 수 있지만, 테러리스트들을 자신 있게 저지 할 수는 없다. 종종 언급된 바와 같이, 보복 위협은 비효과적일 수도 있다. 왜냐하면 “집주소 없는 적”과 직면하면 타깃을 구별하기가 어렵기 때문이다. 만일 공격을 하지 못하도록 적을 설득할 수 없다면, 대신 공격수행능력을 감소시킬 방법을 추구해야 한다. 테러리스트들이 언제, 어디서, 어느 곳을 공격할 것이라고 예측하기가 힘들고, 핵무기를 사용했을 경우의 가공할 결과나 덜 정교한 방사성무기를 사용해 중요한 정치적, 경제적 중심지를 오염시킬 수 있는 것을 생각해 보면, 이들 조직이 그런 능력을 갖추는 것을 방지하는데 초점을 맞춰야 하는 것이 이해가 된다. 성공적으로 방지하려면 테러리스트들이 대량살상무기를 획득하려는 방법을 생각해 봐야 한다. 또한 테러리스트들이 자신들의 계획이 수포로 돌아갈 가능성을 줄이려고 교묘히 노력한다는 것도 가정해야 한다.

공격을 단행하기 전 발견될 가능성을 최소화하려고, 테러리스트들은 전형적으로 분산을 장려한다. 영리한 테러리스트들은 따라서 잠재적으로 추적당할 가능성이 있는 핵무기를 팔려고 하는 특정 국가에서 구매하기 보다는 조직망을 이용해 대량살상무기의 부품을 다양한 공급원으로부터 획득할 것이다. 그들은 구 소련의 붕괴로 생겨난 핵 과학자들에게서 무기에 관한 전문가적 의견을 구할 수도 있으며, 유럽등에서 기폭장치나 다른 하드웨어를 얻을 수도 있다. 가장 중요한 것은, 소량의 방사능이나 분열성 물질들을 다양한 공급원으로부터 획득하려는 시도가 광범위하다는 것이다. 세기도 어렵고 일반 무기보다 팔거나 밀수하기도 쉬운 농축 우라늄이나 무기를 만들 수 있는 우라늄을 생산하는 북한은 테러리스트들이 구하고자 하는 핵 물질의 공급원이 될 것이다. 핵 테러리즘을 예방한다는 관점에서 보았을 때, 북한 핵 프로그램의 커다란 위험성은 북한이 대량의 방사성 물질을 만들 수 있으며 테러리스트들이 다른 곳에서 발견할 수 없는 소규모 거래에 기꺼이 응할 개인을 찾을 수 있는 곳으로 북한을 인식할 수 있다는 것이다.

이런 우려를 최우선순위로 하면, 완전하게 핵 해체를 검증하기에는 미흡한 북한과의 협정도 테러의 위험성을 감소시킨다면 미국의 이해관계에 부합한다. 그런 협정은 북한의 핵 억제력이 완전히 상실되었다는 점을 보장할 수 없다 하더라도 반 테러 노력의 효율성을 극대화할 수 있게 기획되어야 한다. 협정으로 확립될 사찰제도는 주로 북한이 테러리스트들의 손에 들어갈 수 있는 방사능 물질을 생산하는 것을 방해할 방법에 초점을 둬야 한다. 이것을 달성할 최선의 방법은 북한이 불법적인 핵 거래를 해도 발각될 것이라는 두려움을 가질 만큼 강력한 규칙들을 제정하는 것이다. 왜냐하면 북한정권은 핵무기의 잠재력을 최후의 안전보장책으로 보며, 사찰규칙이 적용된 이후에는 더 얻기 어려워질수록 핵을 판매하기 보다는 관리하고자 하는 동기가 더 강해질 것이기 때문이다. 또한 협정은 일본이나 대만의 핵 개발을 막는 작용을 할 것이다. 왜냐하면 그 협정은 북한이 공개적으로 핵 보유국이 되거나 배치하는 것에서 멀어지는 것을 의미하기 때문이다.

일부는 그런 불완전한 협정을 체결하는 것은 시기 상조라고 하면서 진정한 핵 해체가 현실적인 목표라고 주장한다. 비록 이런 목표를 협정으로 구체화하는 것은 특히 위에서 언급한바 대로 대테러리즘 우선순위에 부합할 사찰을 정당화 해줄 수 있기 때문에 유용하겠지만, 북한이 사실상 자신들의 모든 핵 억제능력을 잃을 것으로는 보이지 않는다. 왜인가? 핵 해체 옹호론자들은 결국 일부는 외부 압력의 결과로서,기타 국가들이 핵 야망을 포기하고 심지어 배치된 핵무기도 해체했다는 걸 언급할 것이다. 그러나, 이들 국가의 경험이 왜 북한이 전철을 밟을 것이라고 기대해서 안 되는지 이유가 된다. 북한의 상황은 기꺼이 핵 억제력을 포기한 다른 국가들이 직면한 상황과는 다르다. 기꺼이 핵무기를 포기한 국가들은 임박한 위협에 직면하지 않았거나 그런 위협을 다룰 대체수단이 있다고 믿었다. 다음의 예들은 참고가 될 것이다.

l 우크라이나는 러시아로부터의 군사적 위협이 약화된 상황 하에서 구 소련으로부터 이어받은 핵무기를 포기하는 대신 경제적 원조를 받았다.
l 대만과 한국은 핵우산을 제공하는 동맹국 미국의 요청에 따라 핵개발을 포기(최소한 연기)했다.
l 남아프리카 공화국은 아파르트헤이트와 더불어 억지력에 대한 이유가 사라지자 비밀리에 생산했던 소량의 핵을 해체했다.
대조적으로, 재래 전 능력에 있어 자신과 비교도 할 수 없는 미국이라는 강력한 적과 직면한 북한은 우크라이나와는 달리, 즉각적이면서 심각한 위협에 직면하고 있다고 확신한다. 한국 및 대만과 달리, 북한은 자신에게 핵우산을 제공할 강력한 동맹국도 없다고 보고있다. 남아공과 달리, 북한은 정권교체를 할 계획이 없다. 왜냐하면 정권교체가 된다면 그것은 곧 군사적으로 우월한 강대국이 생존을 위협한다는 이유가 없어지는 것이기 때문이다.

따라서 정황을 고려해보면, 북한은 자신들이 억제력을 유지하는 것을 효과적으로 예방하지 못할 거라고 자신하는 협정에만 서명할 가능성이 크다. 그런 협정은 북한이 보유하고 있는 핵 능력을 정치적, 경제적 혜택과 바꿀 수 있는 것이 될 수도 있고, 북한이 사찰에 동의할 수 있는 것도 될 수 있을 것이다. 하지만 핵이 북한에게는 강력한 미국의 군사행동을 주저케 할 가장 효과적인 수단이라는 점을 고려하면, 협정에 북한의 알려지지 않은 모든 핵 잠재력이 포함될 가능성은 크지 않다.

미국이 공개적으로 천명한 검증가능하며, 완전한 핵 해체 라는 높은 기준에 따르면, 북한이 비밀리에 억제력을 유지할 수도 있는 협정은 수용할 수 없는 것이다. 하지만 만약 미국의 최우선 순위가 핵 테러리즘의 위험을 감소시킬 협정이 되어야 한다고 믿는다면 북한의 생산능력을 최소화하는 것에 초점이 맞춰져야 한다. 북한이 은밀히 핵 능력을 보유할 수도 있는 협정도 여전히 북한이 희소한 우라늄과 비밀리에 보유중인 무기 부품들을 팔기보다는 자체 관리 하도록 강제할 수 있다. 또한 완벽에 가깝지 못한 협정이라도 재앙과 같은 핵 테러리즘의 위험을 제한하는 노력을 강화해 준다면 거부되어서는 안된 다. 신중하게 만들어지긴 했으나 불완전한 협정을 만들어내는 외교는 북한 핵 프로그램이 가하는 가장 성가신 위협을 감소시킬 수 있으며 미군은 북한이 보유중인 핵을 팔거나 사용하는 것을 저지하기만 하면 될 것이다.

번역 : 김보정 연구원

The North Korean Nuclear Challenge and American Interests: Getting the Priorities Right

by Avery Goldstein

Avery Goldstein is Professor of Political Science at the University of Pennsylvania and Senior Fellow at the Foreign Policy Research Institute.

The six-party talks about the future of North Korea’s nuclear weapons program that convened in Beijing during August 2003 began a process that is certain to be both politically difficult and technically complex. The chief question now is where such talks should lead. Answering this question requires not only considering the various possibilities and deciding which one would best serve US interests.

It also requires figuring out whether an acceptable outcome is realistic. The art of politics is often about necessity as much as preference, and this harsh truth is nowhere more evident than in the rough and tumble world of international politics. In discussions about the Korean nuclear problem, however, the US as well as other concerned parties have clearly indicated that their goal, sometimes portrayed as the only acceptable goal, is a verifiably nuclear-free North Korea. Achieving this goal may not be feasible. But it may also not be necessary. Indeed, I suggest that it would be a strategic mistake of the first order to eschew an agreement that fails to guarantee a “nuclear-free North” because there are outcomes that fall short of this goal that will nevertheless serve important US interests. To understand why, it is essential to consider the nature of the North Korean nuclear challenge and the nature of American interests. These can be sorted out by recognizing that the current efforts to address the North Korean challenge are likely to lead to one of three broad outcomes— stalemate, escalation, or negotiated agreement.

Three Futures

Stalemate. One scenario for the negotiations, and the easiest to anticipate, is a continued stalemate as the discussions drag on or are temporarily suspended between rounds because Pyongyang or Washington objects to the statements or actions of the other. Essentially, inconclusive talks preserve the status quo, a tense standoff in which North Korea proceeds with its opaque, though no longer clandestine, nuclear program.

Following a variation on the Asian communist negotiating strategy of the mid-20th century, “talk, talk, build” may even be the reason Pyongyang agreed to discussions that at least postpone preventive military strikes by the US. Stalemate that permits the North to move forward with its nuclear program would pose grave threats to American security though, as will be explained below, not mainly because it would lead to North Korea possessing nuclear weapons.

Escalation. A second broad possibility is escalation. If the negotiations break down because the US or North Korea no longer sees them as productive, either side might believe that its interests require an alternative to diplomacy that raises tensions. For Pyongyang, the most plausible alternative is not a suicidal attack on South Korea or US forces and allies in Asia, but rather a clearer demonstration of (or perhaps a more credible bluff about) its nuclear capability to dissuade threats from those it believes would otherwise challenge its security. If the DPRK has not yet succeeded in weaponizing its nuclear potential, it may stop short of testing a weapon and simply feed worrisome intelligence to attentive observers that convinces them a weapons capability exists or could quickly be realized.

If the DPRK, as the CIA has estimated, possesses a very small number of working nuclear bombs, then Pyongyang might test one in a fashion that maximizes the coercive benefit and minimizes the risks-announcing the test only after it succeeds and is detected.

For Washington, two coercive alternatives have received the lion’s share of attention-preventive military strikes against the North’s nuclear installations and tough sanctions. The preventive war option amounts to relying on an update of the plans for surgical strikes that the Clinton Administration contemplated prior to concluding the 1994 Agreed Framework with Pyongyang that was supposed to provide a road map for ending the North’s nuclear weapons program. The technical feasibility of such strikes is debatable (US weapons are more accurate and lethal than ever, but doubts remain about the adequacy of targeting intelligence and the predictability of collateral damage). As important, the political desirability of preventive strikes remains low, especially because US allies as well as the Chinese have raised strong objections. Unless such an attack is both technically effective and also does not trigger significant military or political turmoil in the region, the US must anticipate that the price of its action will be a sharp deterioration in relations with the most important countries in East Asia who have counseled against it.

Beijing worries mainly about the prospect of an even larger flood of refugees across the Yalu River if US military action compounds the economic desperation that already drives North Koreans to seek safety in China. Beijing also recognizes the potential harm to its reputation, at home and abroad, if it failed somehow to respond to American strikes in its front yard that it had previously labeled unacceptable. Japan and especially South Korea worry mainly about the possibility that North Korea might, however unwisely, decide to retaliate rather than serenely live with the results of a US attack.

Although Pyongyang may not actually have much with which to threaten Japan, the unlikely but catastrophic possibilities weigh more heavily there than in Washington. And South Korea operates on the assumption that the artillery just north of the DMZ gives Pyongyang a clear capability to inflict massive casualties on the population and infrastructure of Seoul, no matter how effective strikes against the nuclear installations may be. The risk of North Korean military retaliation against the ROK is, to put it mildly, substantial and an important reason why a preventive, “surgical” strike is so unpopular in the South. This risk also explains why the announced redeployment of American troops away from the DMZ (so that their vulnerability will no longer limit the freedom of a US president who might want to launch strikes against the DPRK) worries the people and government in Seoul who aren’t going anywhere. It is worth noting, however, that this reaction to the planned redeployment while understandable, has been overly alarmist. After all, given the large numbers of Americans living and working in Seoul, the risk of conventional retaliation against the city means that any responsible US leader would still have to include their lives among the possible costs if he is considering whether to initiate a preventive war to destroy the North’s nuclear installations.

It is unlikely that the President would be greatly comforted by the knowledge that thousands of relocated troops were safe while tens of thousands of American civilians were in harm’s way.

Taken together these considerations lead to the following conclusion about the first US option for escalation: Contingency planning for the use of American force in a preemptive strike (if intelligence warns of an imminent North Korean attack against US and allied interests) has always been necessary and relatively uncontroversial. By contrast, contingency planning for the use of American force in a preventive strike (before an imminent threat has been detected) remains a hard sell in the region. Ignoring the preferences of Seoul, Tokyo, and Beijing as the US considers its options if negotiations collapse, is a luxury that the world’s sole superpower can indulge, but not without consequences.

The second coercive option for the US if it decides to abandon negotiations and escalate, is the imposition of a strict set of sanctions against Pyongyang that includes economic and political isolation combined with a military quarantine tightly controlling what flows into and out of the DPRK. Although less provocative than a preventive military attack, effective sanctions would bite deeply and raise the risk of an unpredictable reaction from the North. While it seems even more unlikely that Pyongyang would opt for suicidal military action as a response to sanctions than to attack, the small possibility of spiraling tension that produces an unlikely outburst remains a concern. And short of this unlikely scenario, China is again likely to object to, and perhaps blunt the effectiveness of, tough sanctions because it worries that a further deterioration in the economic health of the sickly North Korean economy will add to the disruptive burden of economic refugees it has already absorbed over the past decade.

This is in fact the concern that has largely shaped Beijing’s reluctance to use its substantial economic leverage (as a crucial source for food and fuel) over North Korea to coerce Pyongyang in recent years, despite its otherwise cooperative role in international efforts to reduce tensions on the peninsula.


Agreement.
A third possible outcome of current efforts is a negotiated agreement. To serve US interests, of course, such a deal could not simply be a reprise of the 1994 Agreed Framework. That bargain forestalled escalation and may have slowed the North’s progress towards developing warheads and the missiles to deliver them. Ultimately, however, it differed little from the stalemate outcome, described above, insofar as it failed to effectively address the challenge of a North Korean nuclear weapons program that either never ceased or secretly resumed at the turn of the century. With the Agreed Framework’s inadequacy as background, what would constitute a more acceptable agreement?

The US representative to the current negotiations has stated that the US goal is the verifiable, complete, and irreversible elimination of the North Korean nuclear program. As desirable as this goal may be, it will be nearly impossible to craft an arms control agreement that guarantees this level of perfection. This high standard has proved elusive even among parties that trust each other more than do the US and North Korea. Technical solutions like challenge inspections, as some have suggested, can increase confidence about compliance.

But the US negotiating position that calls for unfettered free access to any facility anytime anywhere within a sovereign state’s borders is the sort of demand that even open societies balk at, let alone an insular regime like the one in North Korea. Should the US, however, settle for an agreement that falls short of the rigorous, but unachievable, standard of near perfection? The answer depends on whether the type of agreement that can be crafted serves US interests better than either continued stalemate or escalation. More specifically, the answer depends on recognizing that the US has multiple interests at stake and that it is necessary to establish priorities among them.

U.S. Interests and Priorities

As noted above, the US has publicly insisted that its top priority is the complete elimination of the DPRK’s nuclear weapons capability. This position reflects not only the long-standing nonproliferation policy of the US dating to the 1960s, but also more recent security concerns that emerged after the Cold War and especially after 9/11.

American policy now aims to prevent states like North Korea (initially labeled “rogue states,” then briefly “states of concern,” and finally members of the “axis of evil”) from possessing weapons of mass destruction because (1) they might use such weapons to threaten American interests, (2) they might transfer them to anti-American terrorists; and, (3) because the appearance of such new nuclear weapons states is expected to weaken the norm against nuclear proliferation and provide incentives for those who feel threatened to respond by pursuing their own deterrents. For two reasons such concerns are especially acute in the North Korean case. First, Pyongyang’s past behavior reflects a dangerous combination of callous indifference to human suffering and recklessness in dealing with the outside world as well as a willingness to engage in illicit commerce to garner revenue the North’s economy cannot supply.

Second, the advent of an openly nuclear North Korea would increase likelihood that Japan and perhaps South Korea and Taiwan would decide to pursue their own nuclear capabilities. Some worry that this sort of domino effect would trigger regional arms races and increase tensions among the states of East Asia destabilizing the entire region. Most would prefer not to find out if this worry is justified.

While the publicly stated top priority for the US is a nonnuclear North, the not-so-secret second priority is regime change in Pyongyang that would make a “nuclear relapse” unlikely. The US seeks regime change, then, not only out of humanitarian concerns about an unreformed communist dictatorship that seems unconcerned about the fate of its own people, but also because it believes that a different sort of regime would not have the same interest in acquiring nuclear weapons that the current rulers have displayed. An insecure dictatorship locked in the armed confrontation that prevails on the Korean peninsula and obsessed with the tenuousness of its own survival may see nuclear weapons as the only affordable and dependable security guarantee. A less reclusive, more secure regime that has a stake in the benefits of peace and regional stability, especially the economic benefits, is expected to calculate differently and conclude that the many costs of nuclear weapons far exceed the less necessary military benefits.

The good news about these two American priorities— denuclearization and regime change in North Korea— is that there is broad multilateral support for both, most importantly even from China. All five participants joining North Korea at the current negotiations have endorsed the goal of a nonnuclear Korean peninsula. China has some of the strongest concerns about the fallout from an openly declared North Korean nuclear capability. At a minimum Beijing worries that it would further strengthen support for missile defenses in Tokyo, Taipei, and Washington that challenge China’s own conventional and nuclear deterrent, especially as it applies to the prospect of a crisis in the Taiwan Straits Beyond this concern about the future architecture of American-sponsored missile defenses, Beijing worries that DPRK nuclear weapons would create a security context in which Japan or Taiwan might be able to justify pursuing their own nuclear deterrents. In short, China’s self-interest leads it to share the American preference for a nonnuclear North Korea.

And while diplomacy precludes being very explicit about the question of regime change, all five of North Korea’s counterparts at the talks also favor a transformation of the DPRK. Even China, though rejecting the American democratization agenda and the use of US military power to effect change, sees the nature of the current regime in Pyongyang as part of the problem. Since at least the mid- 1990s Beijing’s leaders have been trying, without much success, to persuade the DPRK to embrace a North Korean version of the reforms that have changed China over the past quarter century. China, like the US, believes that an economically developing and more open North Korea would shed its confrontational posture and lose its appetite for nuclear weapons. In addition, such a reformed DPRK would be less of an economic burden on China and generate fewer refugees swarming in China’s already troubled Northeast.
The bad news, unfortunately, is that even such broad multilateral support for the top two American priorities is unlikely to get Pyongyang to sign and comply with an agreement ensuring verifiable denuclearization and progress on fundamentally reforming the DPRK. Worse still, allowing the negotiations to collapse because these goals prove unattainable may foreclose an agreement that would in fact serve American interests, indeed one that would serve what should arguably be the top US priority-reducing the risk that North Korea can become a facilitator of nuclear terrorism.

North Korea and the Danger of Nuclear Terrorism

In the early 21st century, it is the danger of nuclear terrorism, not the danger of new nuclear states that should drive American proliferation policy. The greatest danger from North Korean nuclear weapons is not the risk that Pyongyang will decide to use them, that it will transfer them to others, or that responsible states in the region will react by developing their own arsenals. Without arguing that these are not matters of concern, I suggest that the greatest danger is that an unregulated North Korean nuclear program will increase the availability of materials that terrorist organizations interested in weapons of mass destruction now seek.

Strategy always requires setting priorities and often entails accepting the trade-offs among them that may not be pleasant, but are viewed as wise. Deciding that the prevention of nuclear terrorism should be the top American priority alters the nature of the sort of agreement with Pyongyang that is acceptable. Why do I suggest that the US should accept an agreement that does not verifiably eliminate the North’s nuclear weapons? Wouldn’t such an imperfect agreement leave open the possibility that the weapons might be transferred to terrorists?

First, logic and history lead most analysts to agree that the US can deter North Korea from using its nuclear weapons. Even the most hawkish American observers believe that the rulers in Pyongyang, however ruthless, are not interested in taking steps that jeopardize their survival. They are not religious fanatics; they are dictators whose top priority is ensuring their grip on power.

Second, it is very likely that the US can deter North Korea from transferring nuclear weapons to others, including terrorists. Even if the financial reward might be great, the risks for the supplier create daunting obstacles to such a transaction. State leaders face the possibility that the sale of whole weapons to terrorists would be detected or later traced to them. If the link is established, perhaps even if it is only suspected, the supplier knows it would become a target of retaliation (maybe the only identifiable target for an enraged victim) should the terrorist groups that they do not control ever use the weapons.

By contrast, while the US can deter nuclear states and dissuade them from supplying nuclear weapons to terrorists, the US cannot confidently deter the terrorists themselves. As has often been stated, threats of retaliation may be ineffective because it is difficult to identify the target when facing an “an adversary without a home address” and perhaps unreliable because some religious terrorists are indifferent to the material concerns that motivate the leaders of territorial states. If one cannot dissuade the adversary by convincing him to refrain from attack, one must instead seek to reduce his ability to carry out the attack. Given the difficulty of anticipating the time, place, and method by which terrorists may choose to strike, and given the horrifying consequences of such a strike if it includes the use of nuclear weapons or even a less sophisticated radiological weapon that could contaminate vital political and economic centers, it makes sense to focus on preventing these groups from acquiring the capability. Successful prevention requires one to think about the way terrorists will try to acquire weapons of mass destruction. One must also assume that they will cleverly try to reduce the chance that their plans will be foiled.

Eager to minimize their own vulnerability to detection before mounting a strike, terrorists typically put a premium on decentralization. Intelligent terrorists are unlikely, then, to concentrate their efforts on the implausible hope of finding a state prepared to sell a potentially traceable nuclear weapon. The more plausible, and worrisome, approach is that terrorists will cast their net widely, acquiring components for their weapons of mass destruction from multiple sources. They might seek weapons expertise from the underemployed nuclear science diaspora that resulted from the collapse of the Soviet Union, seek detonators and other hardware through seemingly isolated transactions in Europe or elsewhere. And, most importantly, one can imagine widely dispersed efforts to acquire small amounts of radioactive or fissile materials from many sources. A North Korea cranking out weapons grade plutonium or enriching uranium that is harder to “count” and easier to smuggle or sell than whole weapons, would become one source for the nuclear materials terrorists seek. Whatever their precise blueprint, terrorists will try to fly under the radar for as long as possible and only late in the game organize the more detectable efforts at weaponization of a “dirty bomb” (if that is all they can achieve) or a real nuclear bomb (unlikely but undoubtedly desired). Viewed from the perspective of preventing nuclear terrorism, then, the chief danger from North Korea’s nuclear program is the prospect that it might yield a large enough surplus of radioactive materials that terrorists would see it as place where they might find individuals willing to engage in small scale transfers others are unlikely to detect.
With this concern as a top priority, an agreement with North Korea that falls short of fully verifiable denuclearization serves US interests if it reduces the easily envisioned terrorist danger. Such an agreement should be designed to maximize the effectiveness of counterterrorism efforts (reducing the opportunities for the transfer of radioactive materials), even if it cannot ensure that the DPRK has been deprived of its nuclear deterrent. The inspection regime that the agreement establishes should focus mainly on ways to hamper the ability of the North to produce radioactive materials that could wind up in terrorists hands.

The best way to do this is to establish rules that so tightly constrain North’s nuclear production capacity that its own interest in preserving a deterrent (latent or hidden) reinforces the fear that any illicit transfers may be detected. Because Pyongyang sees a nuclear weapons potential as the ultimate security guarantee, the scarcer its nuclear resources and the more difficult they are to retain after the imposition of inspection rules set up by an agreement, the more strongly motivated Pyongyang will be to husband them rather than sell them off. Moreover an agreement, even one under which doubts persist about the North’s currently opaque nuclear deterrent, would also have the benefit of at least muting the alleged proliferation incentives for Japan or Taiwan because it would be viewed as a step away from, not towards, an openly declared, fully deployed, DPRK nuclear arsenal. But most importantly, the result would leave the US with the much easier challenge of deterring Pyongyang from using whatever minimal capability it might already possess and from taking the risk of retaliation associated with the transfer of its meager nuclear patrimony to terrorists.


Some might argue that it is premature to settle for such an imperfect agreement and insist that genuine denuclearization is a realistic goal. Although it would be useful to have this goal embodied in the language of the agreement, especially because it would justify inspections that serve the counterterrorism priority described above, it seems unlikely that North Korea will actually forfeit all of its nuclear deterrent capability. Why? After all, advocates of denuclearization will note that other states have abandoned their nuclear ambitions and even dismantled deployed capabilities, some as a result of outside pressure.

Their experience, however, suggests precisely why one should not expect North Korea to follow in the footsteps. The DPRK’s situation is unlike that faced by other states who sincerely agreed to give up a nuclear deterrent within their grasp (or that others believed was nearly within their grasp). Governments that have willingly sworn off nuclear weapons have been those that decided they did not face an imminent threat or believed they had an alternative to deal with such a threat. Some of the prime examples are instructive:
· Ukraine allowed its arm to be twisted into trading the nuclear weapons it inherited form the Soviet arsenal in return for economic assistance, but under circumstances where the military threat from a weakened and preoccupied Russia seemed distant.
· Taiwan and South Korea gave up (or at least postponed) realizing an emerging nuclear potential when their essential American ally who provided an extended deterrent insisted that the programs be terminated.
· South Africa dismantled the small arsenal it had secretly produced once the rationale for the deterrent (an asymmetrical answer to the potential threat from the “frontline” states possibly backed by the Soviet Union and its Cuban proxies) evaporated along with apartheid.
By contrast, facing a powerful adversary (the US) whose conventional capabilities it cannot match, the DPRK, unlike Ukraine, is convinced it faces an immediate and serious threat. Unlike South Korea and Taiwan, the DPRK rightly calculates that it has no powerful ally who will extend a deterrent umbrella. And unlike South Africa, the DPRK does not plan to undertake the sort of regime change that would eliminate the reason it perceives a threat to its survival from a militarily superior power.

Given its circumstances, therefore, one should expect Pyongyang to sign only an agreement that it is confident will not effectively prevent it from keeping a deterrent. Such an agreement may very well be one under which the North appears to trade away its current nuclear capability in return for economic and political benefits, and may even be one in which it consents to inspections. But given the powerful incentives for it to retain its most effective means for dissuading powerful adversaries from acting on what it assumes are hostile intentions, it is unlikely that the elements and even the weapons that are traded away will include all of the North’s unknown nuclear potential, or that the inspections it accepts will be more than the ones that Pyongyang is confident it can manage (i.e., limit).
By the high standard of verifiable, full denuclearization that the US has publicly insisted is necessary, such an agreement under which the DPRK might secretly maintain a deterrent is unacceptable. But if one believes that the top priority for the US should be an agreement that reduces the risk of nuclear terrorism that will increase if the inventory of dangerous materials in North Korea grows, then the focus should be on minimizing the North’s production capacity. An agreement that leaves the DPRK with a covert, perhaps only latent, nuclear capability can still constrain the North to carefully husband rather than market its scarce uranium or plutonium and any weapons components it may secretly possess. Even as negotiators should seek the sort of fully effective denuclearization that has been publicly vetted (especially since the more stringent the deal that is struck, the tighter the constraints against which the North will have to operate), an agreement that falls short of perfection should not be rejected if it enhances efforts to limit the catastrophic, if not likely, danger of nuclear terrorism.

Diplomacy that produces a carefully crafted but imperfect agreement can reduce the most vexing threat the DPRK nuclear program poses and leave the US military with the much easier challenge of deterring Pyongyang from using or selling whatever weapons capability it may possess.

  2003.12.02 21:42

출처 : http://www.futurepolitics.co.kr/

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